3. Сравнительная характеристика участия прокурора в арбитражном и гражданском процессе
Как уже ранее было сказано, категории дел, в которых обязательно участие прокурора, отражены в ст. 45 ГПК РФ, других федеральных законах, а также в приказе Генерального прокурора РФ от 26.04.2012 №181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе".
К ним относятся дела:
- о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ);
- об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ);
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 ГПК РФ);
- о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса РФ);
- об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 Семейного кодекса РФ, ст. 273 ГПК РФ);
- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ);
- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ);
- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ);
- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ);
- об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании");
- об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации");
- о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК РФ);
- об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК РФ), об изъятии у собственника принадлежащего ему жилого помещения путем выкупа (п.п."ж" п. 20).
Таким образом, право прокурора на вступление в процесс для дачи заключения ограничено законом, прокурор не вправе вступать в процесс по категориям дел, не предусмотренных законом, принимая участие в делах обязательной категории, прокурор дает по делу беспристрастное заключение, основанное на законе, не принимая сторону истца или ответчика.
Изменения Гражданского процессуального кодекса, внесенные ФЗ от 5 апреля 2009 г., непосредственно затронули правовой статус прокурора в гражданском процессе и позволили по-новому взглянуть на функцию участия прокуратуры в судопроизводстве.
В соответствии с указанными нововведениями прокурор наделен правом подачи иска в случаях обращения к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Рассмотрим сущность указанных изменений, позволяющих говорить о существенном изменении полномочий прокурора в гражданском процессе:
1. Характер указанных преобразований, безусловно, позволяет говорить о расширении оснований участия прокурора в гражданском процессе в защиту прав граждан. До настоящего времени защита прокурором прав, свобод и законных интересов граждан осуществлялась только в случаях, когда граждане по состоянию здоровья, возрасту или другим уважительным причинам не могли сами обратиться в суд, что свидетельствовало об ограничительном праве граждан на защиту их прав российской прокуратурой.
Несмотря на то, что защита интересов граждан является основной целью деятельности прокуратуры, де-факто прокурор обладал правом обращаться в суд только в защиту незначительного круга граждан, что не решало проблему доступности судебной защиты. При этом при обращении с заявлением прокурор должен был указывать причины, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд и, в случае недостаточной аргументации указанных доводов, правом суда было отказать в принятии иска. Произошедшие перемены не изменили порядка защиты этих категорий граждан, однако сместили акцент в защите частных интересов на совокупность конституционных прав и свобод, а также правоотношений, при реализации которых наиболее часто выявляются нарушения закона. Так, прокурор вправе обращаться с иском в защиту прав граждан на труд, жилище, социальное обеспечение, образование, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, материнство и отцовство.
В этом случае он вправе обратиться в суд при условии, что нарушение затрагивает перечисленные права и в прокуратуру поступила просьба лица о такой защите. Примечательно, что субъектом принятия решения о возможности предъявления иска прокурором является уже не суд, а сам прокурор. Обязанность же суда оценить, относятся ли нарушенные права лица, чье материальное право нарушено, к правам, перечисленным в ст. 45 ГПК.
С одной стороны, указанные изменения положительны, так как относят рассмотрение вопроса о реализации права на подачу иска на усмотрение прокурора, который вправе принять решение, исходя из характера правонарушения, загруженности отдельных органов прокуратуры, личных обстоятельств лица, чьи права нарушены, и других факторов, и практически лишает суд возможности отказа в принятии искового заявления ввиду неуважительности причин, по которым гражданин не может лично поддерживать свои исковые требования. С другой стороны, проблемой может стать кадровое обеспечение прокуратуры.
Не секрет, что столь широкие предоставленные прокуратуре полномочия значительно увеличат объем работы, в первую очередь, районных прокуратур, результатом чего станет дилемма увеличения штатной численности работников или ограничения числа предъявляемых прокурором исков ввиду загруженности прокуратуры. Наконец, следует обратить внимание на то, что законодатель определил основания предъявления иска прокурором исходя не из категорий гражданских дел, а из правоотношений, субъективных прав, подлежащих правовой защите (право на образование, социальное обеспечение, материнство и др.). Следовательно, несмотря на исчерпывающий перечень таких правоотношений (ч. 1 ст. 45 ГПК), количество следующих из них категорий гражданских дел необозримо велико.
В связи с этим полагаем, что в целях оптимизации работы прокуратуры приказом Генерального прокурора должны быть предусмотрены приоритетные категории дел, по которым обращение с иском в защиту граждан будет не правом, а обязанностью прокуратуры.
2. Изменения гражданского процессуального законодательства в части расширения полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве играют значительную роль не только в практике деятельности прокуратуры по участию в рассмотрении дел судами, но и в науке прокурорского надзора и гражданского процесса.
Традиционно проблема ограниченного правового статуса прокурора в защите частных интересов в современном гражданском процессе связана с расширением принципа диспозитивности, являющегося одним из элементов системы принципов гражданского судопроизводства.
В современной науке гражданского процесса под указанным принципом понимается "основополагающая идея, выражающая свободу субъективно заинтересованного лица определять формы и способы защиты нарушенного права или охраняемого интереса, предмет судебного рассмотрения, а также судьбу предмета спора и судьбу процесса в различных процессуальных правоприменительных циклах цивилистического процесса".
В настоящее время содержание этого принципа предельно расширено. В качестве составляющих диспозитивного начала, раскрывающих его содержание и функциональную роль в сфере гражданской юрисдикции, рассматриваются: идея повышения активности самих сторон в процессе защиты права, их ответственности за свои действия; идея "многоформия судебных процедур", направленных на достижение оперативности процесса путем упрощения процессуальной формы, а также идея дифференциации судебных процедур, при которой достигается возможность выбора одной из нескольких альтернативных процедур.
Уменьшение активности суда и прокурора, активизация личной инициативы в целях защиты прав и законных интересов, обеспечение свободы личности в гражданском процессе путем ограничения государственного вмешательства в частноправовые интересы стало одним из важнейших направлений современного гражданского процессуального законодательства. В связи с этим правовое положение прокурора в гражданском процессе подверглось острой критике и переоценке. По мнению многих ученых, приоритет частноправового интереса требует резко ограничить участие прокурора в гражданском процессе.
Именно этот путь избрал законодатель при определении роли прокурора при принятии ГПК РФ. В результате чего прокурор не только лишился возможности защищать права граждан в процессе, за исключением ограниченной категории лиц, которые по состоянию здоровья, возрасту или другим уважительным причинам не могут сами обратиться в суд, но были ограничены также надзорные полномочия прокурора, так как право на обращение в суд является гарантией реализации полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов.
Так, по результатам выявления нарушений трудового законодательства прокурор не обладал правом на обращение с иском в защиту интересов работников, так как, во-первых, трудовой коллектив работников не является неопределенным кругом лиц, а во-вторых, прокурор мог обратиться в защиту интересов отдельного работника по его просьбе только в случае, если указанный гражданин самостоятельно не может реализовать свое право на судебную защиту. Таким образом, расширение принципа диспозитивности, защиты частноправового интереса на практике выразилось в ее ограничении.
Изменения ГПК свидетельствуют о принципиально новом подходе законодателя к роли прокуратуры в развитии принципа диспозитивности, при которой приоритет отдается не ограничению полномочий прокурора в защите частных интересов, а просьбе самого лица, чье право нарушено, о защите прокурором его прав и законных интересов.
Так, при обращении прокурора с иском в защиту жилищных, трудовых, социальных и других предусмотренных законом прав граждан прокурор обязан предоставить суду письменную просьбу гражданина о защите его нарушенных прав в суде.
Таким образом, необходимо говорить об изменении трактовки принципа диспозитивности в гражданском процессе, который в условиях российской действительности получает собственное развитие.
Обращение прокурора с иском в защиту частных интересов ни в коем случае не ограничивает волеизъявление граждан на инициирование процесса, а является результатом объективных причин: имущественного расслоения граждан, высоких затрат на адвокатов, отсутствия обязанности прокурора по уплате государственной пошлины.
В связи с этим полагаем, что реализация рассматриваемого принципа связана не с установлением ограничений в праве государственных органов и других лиц обращаться с исками в защиту прав граждан, а с созданием условий для реализации гражданами права на судебную защиту, а также множества механизмов защиты их нарушенных прав. Прокуратура в этом случае является одним из таких механизмов защиты прав граждан в гражданском судопроизводстве и, таким образом, одним из способов обеспечения принципа диспозитивности.
3. Изменения ГПК в части инициирования прокурором процесса в защиту прав граждан внесли коррективы в полномочия прокурора по оспариванию ненормативных правовых актов в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений.
До настоящего времени прокурор обладал широким кругом полномочий по оспариванию нормативных правовых актов, обращаясь в защиту неопределенного круга лиц. Однако защита ненормативных правовых актов лежала в плоскости частноправовых интересов и, как следствие, была возможна лишь в случаях, когда гражданин самостоятельно не мог защитить свои права в суде. Указанные положения были серьезным препятствием на пути прокурора в оспаривании не только локальных правовых актов предприятий, организаций, затрагивающих интересы значительного числа граждан (трудового коллектива), но и нормативных правовых актов с пороками их принятия (несоблюдения требования по опубликованию и др.).
В настоящий момент прокурор обладает правом совершения указанных действий при условии, что акты затрагивают права граждан на труд, жилище, социальное обеспечение, образование, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, и в прокуратуру поступила просьба граждан об осуществлении такой защиты. Представляется, что, обращаясь в суд с заявлением в защиту интересов государства, организаций и граждан, прокурор является представителем государства, поскольку основанием для возбуждения процесса служит прямое предписание закона. При этом право на обращение в суд возникает и существует у прокурора при том, что права на иск в материальном смысле у него нет, так как он не субъект защищаемого им субъективного права и всегда действует в интересах других лиц, защита которых в суде вверена ему законом.
Прокурор, возбудивший дело в суде, не истец даже в процессуальном смысле, а лишь наделяется процессуальными правами и обязанностями истца, причем не в полном объеме.
Публичный характер судебных полномочий прокуратуры закреплен в ст. 1 Закона о прокуратуре, устанавливающей, что прокуроры участвуют в гражданском и арбитражном суде. Однако в процессуальном законодательстве роль прокурора как публичного представителя, действующего в любом процессе от имени государства, не получила законодательного отражения.
Публичный характер деятельности прокурора предполагает, что его полномочия в судах общей юрисдикции и арбитражных судах должны в принципиальных положениях совпадать, поскольку независимо от вида судопроизводства задачи прокурора остаются одинаковыми и в арбитражном, и в гражданском суде, где он защищает государственные и общественные интересы, а равно права и законные интересы лиц, нуждающихся в особой защите.
Между тем сравнительный анализ норм Арбитражного и Гражданского процессуальных кодексов, демонстрирующих различный подход к полномочиям прокурора, позволяет прийти к выводу о том, что в законодательстве нет определенности в вопросе о целях и задачах участия прокурора в суде.
По-разному урегулировано участие прокурора в делах, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами: по АПК (ст. 52) возможности участия прокурора в арбитражном процессе шире, чем по ГПК (ст. 45) в гражданском процессе.
Вверяя прокурору охрану интересов государства, законодатель предоставил ему право (ст. 45 ГПК) предъявлять к гражданам любые иски в защиту интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований.
Полномочия же прокурора по защите государственных интересов в сфере экономики предельно минимизированы и ограничены строго определенной категорией споров: оспаривание правовых актов (нормативных и ненормативных), признание недействительными сделок и применение последствий недействительности ничтожной сделки. В случае со сделками прокурор ограничен еще и субъектным составом участников сделки и вправе оспорить ее в суде или вступить в процесс лишь в случае, если стороной сделки являются органы государственной власти, местного самоуправления, государственные, муниципальные предприятия, учреждения, а также юридические лица с государственным или муниципальным участием (ст. 52 АПК).
Вместе с тем очевидно, что больше всего интересы государства нарушаются именно в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности. Вред, причиняемый действиями юридических лиц, несопоставим по последствиям с вредом, причиняемым правонарушениями, приходящимися на долю граждан, особенно в природоохранной, налоговой, бюджетной и иных сферах, обеспечивающих жизнедеятельность государства в целом.
Выявляя многочисленные нарушения в этих сферах, прокурор сегодня по существу лишен возможности принять реальные меры для их устранения и восстановления нарушенных интересов государства.
Сказанное можно в полной мере отнести и к правонарушениям, совершаемым юридическими лицами в случаях преднамеренного и фиктивного банкротства, где у прокурора нет полномочий на судебную защиту интересов государства и общества.
Сокращение полномочий прокурора в арбитражном суде стало препятствием к оспариванию сделок, совершенных с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности (ст. 169 ГК), мнимых, притворных сделок (ст. 170 ГК), сделок, совершенных под влиянием обмана, насилия, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой.
Как правило, подобные сделки совершаются с целью посягательства на финансовые средства государства, уклонения от уплаты налогов и сборов, а также при преднамеренном банкротстве, когда имущество умышленно скрывают, чтобы не удовлетворять требования кредиторов, не выплачивать зарплату работникам, не погашать обязательства по налогам и сборам.
Необходимо отметить непродуманность подхода законодателя и к вопросу об оспаривании прокурором индивидуальных правовых актов, где неправильно расставлены социальные приоритеты. Если ч. 2 ст. 198 АПК наделяет прокурора правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании неправомерными действий и решений органов публичной власти в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то в ГПК подобной нормы нет, что является ошибкой законодателя, принимая во внимание полную юридическую и материальную беспомощность граждан (по сравнению с юридическими лицами) в самостоятельной защите от неправомерных действий чиновника.
Такой же "пробел" законодателя - невключение в АПК полномочий прокурора по защите интересов граждан, не способных по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам самостоятельно обратиться в арбитражный суд. С введением в АПК положений, допускающих рассмотрение споров с участием граждан (ч. 2 и 4 ст. 27, ст. 33), указанная категория лиц осталась без всякой юридической защиты. Тем самым нарушен принцип доступности правосудия, провозглашенный ст. 2 АПК.
Нет в процессуальных кодексах и единого подхода в определении полномочий прокурора по делам об оспаривании правовых актов. ГПК, наделяя прокурора правом обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта (ст. 251), предусматривает обязательное участие прокурора в рассмотрении таких дел, возбужденных иными лицами (ст. 252).
Верховный Суд РФ указывает, что в силу ст. 29 АПК арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение прямо отнесено федеральным законом к компетенции арбитражного суда. Поскольку Закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ принят до вступления в силу нового АПК, когда у арбитражных судов не было полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов, то ссылка на этот Закон неправомерна и все дела об оспаривании актов органов местного самоуправления, независимо от субъекта обращения в суд и характера оспариваемого акта, подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции.
В результате нередко один и тот же акт органа местного самоуправления одновременно является предметом рассмотрения двух судов и по нему принимаются взаимоисключающие решения.
Обязательное участие прокурора по указанной категории дел в арбитражном суде позволит снять правовую неопределенность в этом вопросе путем своевременного обжалования решения, принятого с нарушением подведомственности.
Пока же вопросы вступления прокурора в арбитражный процесс по делам об оспаривании нормативных правовых актов решаются исключительно на уровне ведомственного регулирования (Приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве") и арбитражного усмотрения. Прокурор вынужден обращаться в арбитражный суд с просьбой уведомлять его о рассмотрении этой категории дел, но далеко не всеми судами эти просьбы удовлетворяются.
Кроме того, ГПК в отличие от АПК, пусть и не детально, но определяет процессуальное положение прокурора, вступившего в процесс, как представителя именно публичных, государственных интересов. Это следует из положений ст. 164 ГПК, устанавливающей, что суд при объявлении состава суда и лиц, участвующих в деле, сообщает, кто участвует в деле в качестве прокурора, и ряда других статей, определяющих порядок дачи объяснения, выступления прокурора в прениях и с заключением, отражения заключения прокурора в протоколе судебного заседания. В АПК подобных положений нет, поэтому зачастую суды определяют прокурора, вступившего в процесс, как третье лицо на стороне истца или ответчика без самостоятельных требований, ссылаясь при этом на положения ч. 5 ст. 52 АПК, которой предусмотрено, что прокурор, вступивший в процесс, наделяется процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Тем самым положение прокурора уравнивается с положением стороны в процессе, несмотря на то, что целью вступления прокурора в арбитражный процесс является соблюдение законности. Такая цель не присуща ни одной из сторон арбитражного процесса.
Подводя итог третьей главе можно сделать вывод, что в связи с вышеизложенным, в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве должна найти отражение исключительно публичная роль прокурора, по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством. Именно такой подход необходим при определении процессуальных полномочий прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве. У прокурора нет и не может быть иных целей и задач в процессе, кроме восстановления нарушенных публичных интересов. Существующие противоречия процессуального законодательства, определяющие участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, во многом обусловлены тем, что в процессуальной науке нет концепции защиты публичных интересов.