Привет студент

Курсовая работа

Анализ рисков, связанных с расходами на образование в России

 

Оглавление

Введение                                                                                                            3

Глава 1 Социальное значение бюджетных расходов на образование в

России                                                                                                               5

1.1 Общая характеристика системы образования и ее социальное значение 5

1.2 Система управления рисками в образовательной системе                     12

Глава 2 Исследование рынка образовательных услуг в России                  17

2.1 Реформирование системы высшего образования в России: некоторые

проблемы и риски                                                                                          17

2.2 Расходы на образование: проблемы и перспективы                              38

Заключение                                                                                                     43

Список использованной литературы                                                             45

 

Введение

Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм – финансовая система общества, главным звеном которой является бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Экономические и политические реформы, сопровождающиеся рисками,  проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно правильно выбрать приоритетные направления использования бюджетных ресурсов. Экономически оправданный выбор направлений использования позволит повысить эффективность принимаемых Правительством мер по оперативному регулированию экономических процессов. Необходим поиск новых методологических решений по макроэкономической оценке расходов федерального бюджета и связанных с этим макроэкономических рисков.

Целью данной курсовой работы является анализ рисков, связанных с расходами на образование в России.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

- выявить социальное значение бюджетных расходов на образование в России;

- рассмотреть систему управления рисками в образовательной системе;

- исследовать рынок образовательных услуг в России;

- рассмотреть расходы на образование: проблемы и перспективы.

Объектом исследования являются риски в образовании в России.

Предмет исследования – риски в сфере образования, направленные на расходы.

Структурно курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

 

 

 

Глава 1 Социальное значение бюджетных расходов на образование в России

• Общая характеристика системы образования и ее социальное

значение

Первостепенная роль в деле воспитания подрастающего поколения всегда принадлежала системе образования. Образование - одно из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации.

Основы регулирования принципов государственной политики в области образования сформулированы в федеральном законе от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании», а также в Национальной доктрине развития образования, утвержденной Постановлением Правительства от 29.03.2014 N 245 "О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации [1, 3].

Гражданам РФ гарантируется возможность получения образования без каких-либо условий и ограничений независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, состояния здоровья и т.п. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Государственные образовательные стандарты позволяют сохранить единое образовательное пространство России. Они представляют собой систему норм, определяющих обязательный минимум содержания основных образовательных программ, требования к уровню подготовки выпускников, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся.

В настоящее время понятие «система образования» трактуется как совокупность факторов, обеспечивающих реализацию его социальных функций: сеть образовательных учреждений; образовательные стандарты; образовательные программы; ресурсное обеспечение (кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое); сотрудничество с другими социальными отраслями; управление.

В последнее время особое внимание уделяется принципу регионализации образования. Основными признаками региональной системы образования с точки зрения его организации являются: совокупность учебно-воспитательных учреждений в регионе, обеспечивающих возможность дифференциации образования и обучения в соответствии с интересами граждан и уровнем их подготовленности; программы обучения, отражающие научно-культурные, демографические и экономические особенности региона.

Муниципальная система включает в себя характеристики региональной, но при этом особо подчеркивается роль местных органов самоуправления, которые могут создавать дополнительные условия для функционирования и развития системы образования за счет средств и местных бюджетов. С позиций ресурсного обеспечения региональной считается система, которая финансируется из регионального бюджета, а муниципальной - система, финансируемая из бюджета местного органа самоуправления.

Одним из условий обоснованности расходов и эффективного использования средств является научно обоснованная типологизация образовательных программ и учреждений. Содержание образования определенного уровня и направленности определяют образовательные программы, которые подразделяются на общеобразовательные и профессиональные. К общеобразовательным относятся программы дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования и среднего (полного) общего образования [4].

Они направлены на решение задачи формирования общей культуры личности, ее адаптации к жизни в обществе, создание основы выбора и освоения профессиональных образовательных программ. С помощью профессиональных образовательных программ осуществляется подготовка специалистов соответствующей квалификации и решаются задачи последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровня специалистов. К профессиональным относятся программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т.е. реализующее одну или несколько образовательных программ и обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся. Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. Гражданский кодекс РФ относит образовательные учреждения к некоммерческим организациям. В зависимости от реализуемой образовательной программы создаются следующие типы образовательных учреждений:

-  дошкольные;

- образовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

- начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;

- дополнительного образования взрослых;

- дополнительного образования детей;

- специальные (коррекционные) для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии;

- для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей;

- другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

Видовые наименования учреждений определяются в соответствии с уровнями реализуемых образовательных программ и направлениями деятельности.

Каждое образовательное учреждение создается одним или несколькими учредителями, которые финансируют его деятельность. В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Собственником государственных и муниципальных образовательных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления.

В соответствии с этим основой государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов является государственное или муниципальное финансирование.

Объем бюджетных средств выступает одним из главных показателей, характеризующих масштаб государственного регулирования сферы образования. В настоящее время удельный вес федерального бюджета в общих расходах на образование составляет около 20%, на долю региональных и местных бюджетов приходится около 80%.

Степень участия бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит от целого ряда факторов, в том числе: от государственного устройства и общей системы государственного управления; законодательного распределения ответственности за виды образования; сложившихся традиций и т.д. В нашей стране сочетаются отраслевые и территориальные принципы управления. Это позволяет классифицировать структуру финансовых потоков на содержание образования по уровням бюджетов.

Федеральный уровень включает в себя два направления финансирования расходов [5]:

- на финансирование учреждений федерального ведения в основном учреждений профессионального образования;

- на реализацию федеральных образовательных целевых программ, таких как «Дети-сироты», «Молодежь России», Федеральная инвестиционная программа, Программа развития образования и т.п.;

В последние годы наметилась тенденция к целевому выделению средств, для чего на федеральном уровне создаются различные фонды, в том числе и на финансирование федеральных мандатов. Поскольку право на образование является одним из основных конституционных прав граждан РФ, то при недостаточности средств у регионов в дальнейшем предполагается шире использовать систему софинансирования образования.

Региональный и местный уровни аналогичны федеральному. В территориальных бюджетах предусматриваются средства на проведение мероприятий и содержание учреждений, находящихся в их ведении, и реализацию собственных программ развития. В тех случаях, когда одни и те же расходы финансируются из разных бюджетов, применяется термин «многоуровневое финансирование». Если же источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования, но и внебюджетные средства, употребляется термин «многоканальное финансирование».

Рынок образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями, но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. В процессы образования включаются как формирующийся класс предпринимателей, так и представители различных движений, национальных объединений, религиозных общин. Стремление реформировать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую поддержку государственным. В свою очередь и государственные учреждения вправе предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе.

Привлечение дополнительных источников на цели образования может осуществляться тремя путями;

-  предпринимательской,

- условно-предпринимательской и специфической деятельностью самого образовательного учреждения;

- взаимодействием с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительность в пользу образовательного учреждения.

Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, а также защищенность соответствующих расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Закон предусматривает единые принципы формирования бюджетных средств на образование на всей территории РФ на основе государственных экономических нормативов на единицу контингента обучаемых, которые ежегодно должны утверждаться федеральным законом одновременно с законом о бюджете. Предусмотрена ежеквартальная индексация выделяемых средств в соответствии с темпами инфляции. Таковы требования законодательства, но реальная практика формирования бюджетов свидетельствует о том, что эти положения не выполняются.

К учреждениям общего образования  относятся: общеобразовательные школы, школы-интернаты, специальные и вечерние школы. В системе непрерывного образования они являются вторым звеном после дошкольного уровня. Их деятельность связана с предоставлением всем гражданам РФ возможности реализовать гарантированное государством право на получение бесплатного общего образования [6].

В целях обеспечения доступности и вариативности общего образования могут создаваться следующие виды учреждений:

- начальная общеобразовательная школа;

- основная общеобразовательная школа;

- средняя общеобразовательная школа;

- средняя образовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов (может быть указан конкретный предмет или профиль:

- химия, математика, физико-математический профиль, гуманитарный профиль и др.) лицей;

- гимназия;

- вечерняя (смена) общеобразовательная школа;

- центр образования: открытая (смена) образовательная школа;

- кадетская школа;

- школа-интернат.             

Общеобразовательные школы-интернаты создаются в целях оказания помощи семье в воспитании детей, формирования у них навыков самостоятельной жизни, социальной защиты и всестороннего развития их творческих способностей. В эти учреждения принимаются преимущественно дети, нуждающиеся в государственной поддержке, в том числе дети из многодетных и малообеспеченных семей, одиноких матерей; дети, находящиеся под опекой.

Аналогично школам к этому типу учреждении относятся: школа-интернат начального общего образования; школа-интернат основного общего образования; школа-интернат среднего (полного) общего образования; школа-интернат среднего (полного) общего образования с углубленным изучение отдельных предметов; гимназия-интернат; лицей-интернат; санаторно-лесная школа; санаторная школа-интернат.

Основными задачами образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются: создание благоприятных условий, приближенных к домашним, способствующих умственному, эмоциональному и физическому развитию воспитанников; обеспечение их медико-психолого-педагогической реабилитации и социальной адаптации; охрана прав и интересов воспитанников.

В соответствии с индивидуальными особенностями детей (возраст, диагноз заболевания) в системе образования могут функционировать  следующие виды учреждений: детский дом (для детей раннего, дошкольного, школьного возрастов, смешанный), детский дом-школа; школа-интернат для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; санаторный детский дом, специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии; специальная (коррекционная) школа-интернат для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии. В этих видах учреждений содержание и обучение воспитанников осуществляются на основе полного государственного обеспечения. Реализация государственных гарантий обеспечивается путем создания устойчивой системы и соответствующих условий.

 

1.2 Система управления рисками в образовательной системе

Сегодня высшие учебные заведения стали полноправными субъектами рыночной экономики, получив право самостоятельно определять направления своего развития, цели и методы их достижения. Повысились требования общества к качеству образования, кардинально обновляются технологии обучения, быстро меняются организационные и экономические условия деятельности вузов, обостряется конкурентная борьба на рынке образовательных услуг, постоянно меняется позиция государства по отношению к высшей школе.

Рост самостоятельности и свободы вузов привел к росту ответственности вузов за эффективность своей деятельности. Направленность вузов на выживание требует изменений в процессах управления вузом. Решение задач адаптации, выживания и развития в новых условиях обязывают вузы не только отслеживать состояние рынка образовательных услуг и оценивать свое положение на этом рынке, но и применять методы прогнозирования развития рынка, разрабатывать альтернативные варианты своего будущего поведения в зависимости от изменения внешней среды.

Следствием нестабильности экономики является актуальность риск – менеджмента,  привлекающее  особое внимание, как теоретиков, так и практиков. В образовательной деятельности глобализация образовательных услуг стала толчком к росту инвестиций (как прямых, так и косвенных, например, через заказ на подготовку определенного количества выпускников). В результате финансовые инвестиции являются одновременно и источником риска и способом его сглаживания. Стратегия управления рисками оперирует экономической, политической, правовой, а также технологической и производственной составляющей риска, что приводит к формированию корпоративного риска [7].

Сфера высшего профессионального образования достаточно специфическая область, для нее характерны свои особые риски. При этом с точки зрения наличия риска особый интерес представляет деятельность вуза в контексте качества образования (качества подготовки специалистов). При этом следует учитывать, что к определению качества высшего образования необходим многосторонний подход, в котором затрагиваются как внешние, так и внутренние цели, стоящие перед высшим образованием.

Он должен соответствовать установленным стандартам и нормам, быть обеспеченным необходимыми  качественными ресурсами (образовательные программы, кадровый потенциал, контингент абитуриентов, материально-техническое обеспечение, финансы и т.д.). Еще одним элементом оценки качества образования является качество результатов деятельности вуза (текущие и итоговые результаты обучения студентов, характеристики карьерного роста выпускников и т.д.).

Большинство передовых образовательных учреждений (ОУ) внедряет свою систему оценки и управления рисками, при этом они сталкиваются со значительными трудностями. Основными проблемами являются:

- отсутствие стандартизированных методик и недостатки используемых;

- отсутствие сравнительной базы экономических показателей;

- отсутствие специалистов и структур по управлению рисками.

В  процессе своей образовательной деятельности вузы сталкиваются с совокупностью различных видов риска, которые отличаются между собой  по месту и времени возникновения, взаимосвязаны между собой и оказывают влияние на деятельность образовательного учреждения, при этом изменение одного вида риска может вызывать изменение большинства остальных. Поэтому важно не только идентифицировать риски образовательной деятельности, но и  систематизировать их, осуществлять их анализ, взаимозависимость между собой  и степень влияния на достижение главной цели вуза  -  оказание качественных образовательных услуг.

В соответствии с приведенной  классификацией рисков ОУ выделены  основные внутренние и внешние риски ОУ, влияющие на качество подготовки выпускников вуза  (табл. 1).

Таблица 1 - Риски образовательного учреждения [8]

Внешние риски	Внутренние риски
Переход на новую систему финанси­рования	Обеспечение должного уровня каче­ства образовательных услуг
Уменьшение бюджетной составляю­щей финансирования	Несоответствие предлагаемого на­бора образовательных услуг требова­ниям рынка
Экономический кризис	Недостаточный контингент студентов 1 курса
Конкуренция вузов	Высокая цена образовательных услуг
Сокращение контингента абитуриентов	Неэффективность работы PR-служб
Изменение конъюнктуры рынка труда	Имидж образовательного учреждения на рынке
Недофинансирование или задержка финансирования из Федерального бюджета	Повышение статуса ОУ за счет раз­вития сети филиалов
Сокращение объемов финансируе­мых хоздоговорных и госбюджетных НИР	Снижение качества образования в ОУ за счет развития сети филиалов
Переход учреждений бюджетной сферы на новую систему оплаты труда	Структура управления образователь­ным учреждением
Изменение психологического кли­мата в обществе	Недостаточное развитие материаль­ной базы
Изменение законодательства РФ в области образования (переход на уровневую систему образования)	Неэффективная кадровая политика (повышение квалификации препода­вателей, программы обмена препода­вателями, привлечение сторонних специалистов и др.)
Зависимость от мировых тенденций	Низкий уровень заработной платы и социального пакета сотрудников
Изменение формы собственности вуза	Неэффективное использование вне­бюджетных средств для стимулиро­вания профессорско-преподаватель­ского состава и административно-управленческого персонала

 

Проанализировав наборы пересекающихся рисков, можно сделать вывод, что для всех заинтересованных сторон наибольшее число пересечений приходится на риски, так или иначе зависящие от качества подготовки специалистов. Это говорит о том, что данный компонент качества наиболее важен, и поэтому в первую очередь необходимо уметь определять величину рисков, связанных с этой составляющей.

Определение рисков следует начать с уровня обеспечивающей подсистемы, т.е. вуза, и завершить уровнем потребителей специалистов.

Основные риски ОУ,  влияющих на качество подготовки специалистов, классифицированы по группам и представлены ниже:

риски вуза:

- риск недостаточного финансирования образовательной деятельности вуза;

- риск недостатка бюджетного финансирования;

- риск недостатка квалифицированных педагогических кадров;

- риск недостаточного информационного обеспечения научно-образовательного процесса;

- риск несовершенства материально-технической базы;

- риск несоответствия учебно-методического обеспечения современным требованиям;

- риск низкого уровня подготовки абитуриентов;

- риск отказа предприятий от сотрудничества с вузом и отсутствия в вузе программ практической подготовки;

- риск низкого качества образовательных услуг;

- риск недостаточного качества подготовки;

- риск недостаточного уровня адаптивности и трудоустройства выпускников;

- риск несоответствия результатов вложенным средствам;

риски личности:

- риск недостаточной теоретической базы;

- риск недостаточного практического опыта;

- риск недостаточной квалификации;

риски предприятия:

- риск недостаточного уровня теоретической подготовки сотрудников;

- риск недостаточного практического опыта сотрудников;

риск общества:

- риск недостатка квалифицированных специалистов;

риск государства:

- риск неэффективного использования бюджетных средств.

В качестве показателей степени риска можно использовать коэффициенты риска, показывающие вероятность неблагоприятных исходов при достижении цели определенного уровня одной из заинтересованных сторон.

Таким образом, нестабильность уровня спроса и предложения, постоянно ужесточающаяся конкуренция, опережающие темпы развития техники и технологии, изменения валютных курсов, неконтролируемая инфляция, а также многие другие факторы, характерные для текущего состояния экономики, создают условия возникновения риска в деятельности вуза, поэтому непременной частью менеджмента качества является необходимость внедрения и использования системы управления рисками в образовательной деятельности.

 

  

 

 

Глава 2 Исследование рынка образовательных услуг в России

2.1 Реформирование системы высшего образования в России: некоторые проблемы и риски

Начиная разговор о тенденциях развития рынка образовательных услуг в России, следует отметить, что на данный момент наблюдается очевидное повышение заинтересованности россиян в получении высшего образования. За последний десяток лет появились новые форматы в обучении, традиционные формы обучения профессионального образования стали более доступными, требования, предъявляемые работодателями к выпускникам, претерпели значительные изменения.

Нынешний этап реформы образования стартовал подписанием 83-ФЗ от 8 мая 2010 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который поставил всю российскую социальную сферу на рыночные рельсы. Следующим шагом стало принятие новых образовательных стандартов (ФГОС) для высшей школы [2].

Сегодня чиновники Минобрнауки принуждают старые провинциальные вузы к слиянию и поглощению. В ближайшее время планируется сократить около 25% вузов, признанных в результате мониторинга неэффективными.

Основная идея объединения вузов - экономия затрат государственного бюджета на финансирование деятельности большого числа вузов и создание крупных инновационных университетов, сопоставимых по своему потенциалу с ведущими зарубежными вузами. В рамках разработанной Правительством РФ Стратегии инновационного развития страны до 2020 г. предусмотрено, среди прочего, что:

- не менее 4 российских вузов должны войти в число 200 ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу QS World University Rankings;

- доля средств, получаемых за счет выполнения НИР и НИОКР, в структуре средств, поступающих в ведущие российские университеты а счет всех источников, достигнет 25%.

В инновационном развитии российской экономики не заинтересована ни одна страна, кроме Российской Федерации. Вузы являются традиционно инициаторами НИОКР, носителями фундаментальных знаний и генераторами перспективных технологий, которые из-за недостатка инвестиций зачастую не внедряются на отечественных предприятиях. Государственная политика последних лет не способствует повышению устойчивости сферы высшего образования и вузовской науки.

В сфере высшего профессионального образования высок также уровень политического риска, связанного с различными событиями и правительственными решениями, которые затрагивают образовательную сферу. Среди них следует отметить вступление России в европейское образовательное пространство (Болонская конвенция), переход на двухуровневую систему образования (бакалавр-магистр), компетентностный подход, подушевое финансирование, оптимизацию сети вузов, включая создание федеральных и научно-исследовательских университетов и т.д. [9].

Важным элементом управления рисками является их активная оценка, которая проявляется в анализах сценариев. Каждый вуз должен в целях минимизации рисков по возможности предусмотреть все варианты развития событий и разработать политику адаптации к меняющимся внешним условиям.

Кадровый потенциал будущей экономики – те, кто учится сегодня в школе и в институтах (через 10-20 лет именно они составят костяк трудового потенциала), а также будущие квалифицированные трудовые мигранты.

При том, что технико-технологический потенциал новой экономики сегодня еще не существует и, вероятно, будет динамично меняться, необходим не столько знающий (хотя и это очень важно), сколько креативный, адаптирующийся к новым требованиям работник. Соответственно быстро вырастет потребность в развитой и разнообразной системе непрерывного образования. Она должна учить знаниям, навыкам и опыту, которые еще только сами зарождаются. Поэтому такая система образования будет строиться «с колес», в значительной мере методом проб и ошибок, и с соответствующими издержками и новыми диспропорциями.

Открытый вопрос, какая часть молодого поколения готова принять такой вызов – всерьез повышать свою квалификацию, с тем, чтобы потом за свою работу получать высокую и очень высокую зарплату.

Кроме того, успех средне- и высокотехнологичных предприятий сегодня определяется не столько контингентом кадров, сколько тем, как собраны их коллективы, какая система отношений и традиций в них сформирована. Зачастую для этого требуются годы. Формирование таких коллективов сопряжено с серьезными усилиями менеджеров, развитием культуры предпринимательства, институтами регулирования трудовых отношений и в целом рынка труда, развитием профсоюзного движения. Успех такой работы не гарантирован, в ней немало рисков, потерь, издержек, тем не менее, выигрыши могут окупить потраченные на нее ресурсы и усилия.

Проблема создания сравнительно устойчивых коллективов предприятий с укоренившимися традициями усугубляется общей подвижностью рынка труда, высокой мобильностью работников, требуемым сравнительно быстрым квалификационным ростом. Конфликтность в этом процессе чревата накоплением психологических трудностей и высоким спросом на развитие системы социально-психологической адаптации, включением в арсенал системы образования не только обучения знаниям, но и социально-психологической, этической составляющей.

Требуется практически заново сформировать инженерный корпус, обеспечить подготовку высококвалифицированных работников, перенять опыт профессионалов предпенсионного возраста, практически заново выстроить системы неформальных отношений в крупных коллективах, направленных на оценку качества труда и профессионализма работников.

Требования к системе образования, отвечающей подобному социальному запросу, пока даже не сформулированы. Но если она не сориентируется на описанные структурные сдвиги, то станет тормозить экономический рост. А выстроить ее такой – стоит немалых средств и, главное, – понимания того, как и какую систему строить.

Введение новых государственных Стандартов образования является лишь первым ответом на вызов времени. От того, насколько успешно реформа образования пройдет данный этап, зависит будущее страны. Однако пока положение в системе образования вызывает серьезные опасения.

Даже сегодня наблюдается серьезный дефицит кадров в системе образования – дефицит квалифицированных и молодых преподавателей. Ситуация будет обостряться, поскольку уже в среднесрочной перспективе учителя пенсионного и предпенсионного возраста уйдут из школы. Но сейчас их багаж по ряду серьезных параметров отстает от требований времени. Дети лучше ориентируются в Интернете, создают новые сообщества в сети и активно обмениваются информацией и опытом, они часто знают языки и лучше, чем учителя, знакомы с другими странами и элементами их культуры. Наконец, новой молодежи не интересны и не нужны многие накопленные разочарования и обиды старшего поколения, создающие избыточную эмоционально-политическую нагрузку в ходе обучения [10].

Таким образом, спрос на качественное обучение будет расти, а его предложение – расширяться довольно инерционно. Ведь оно «упирается» в кадры преподавателей, в отлаженность образовательных технологий, их адаптацию к потребностям производства, сферы услуг, меняющейся системе информационных потоков и коммуникаций. Наконец, в школах и вузах важны не только образовательные технологии и кадры, но и традиции, а они формируются годами. Таким образом, риски, связанные с внедрением новых образовательных Стандартов, хорошо известны в профессионалном педагогическом сообществе, однако выбора у общества нет.  

Модернизация системы образования, требующаяся для перехода на новые стандарты и технологии обучения, упирается не только в инерцию появления и распространения инноваций в этой сфере, но и в инерцию избавления от прижившейся негативной практики: коррупции в школе и вузе, излишней бюрократизации управления системой образования, непрофессионализма значительной части преподавателей, неуважения к ученику, накопленных пробелах в знаниях и навыках и т.д.

Развитие новой российской экономики станет предъявлять все более артикулированный запрос на более квалифицированное и более здоровое население, но тогда вся сегодняшняя соцсфера (школы, больницы, библиотеки, музеи) станет ощутимым фактором роста человеческого капитала. Следовательно, общество должно будет сформировать стандарты требовательности (которые сегодня практически отсутствуют) к тому, как они работают, что привносят в тело и душу человека, как должны реформироваться.

Тогда и оплата труда в этих отраслях превратится из социального пособия, которым она, по сути, является сегодня, в полноценный и весомый заработок. Прямым следствием такого роста станет серьезное обновление и омоложение преподавательского корпуса.

Трудно сказать, во что обойдется создание новой соцсферы, как быстро она выработает и освоит новые технологии обслуживания населения, как быстро эти инвестиции окупятся через улучшение здоровья, через прирост «трудового потенциала», через возвращение их в сферу трудовых отношений и т.д.

Но если не будет модернизации «социалки», достижение последующих успехов в социально-экономическом развитии страны окажется под вопросом.

Введение новых государственных образовательных Стандартов снимает лишь первый, но очень важный барьер на сложном пути модернизации социальной сферы. Здесь впервые предъявляются четко сфорулированные требования к образованию как процессу обучения и воспитания граждан.

Таким образом, анализ перспектив социально-экономического развития Российской Федерации показывает, что оно будет сопровождаться и динамично меняющимися рисками, связанными не только с накопленными проблемами и диспропорциями, но и вызовами развития станы. Эти риски будут распределяться по всем или большинству ключевых сфер социальной и экономической жизни вплоть до социокультурной модернизации общества. Реформа образования и, в частности, введение государственных образовательных Стандартов, нацелены на максимальное снижение соцально-экономических рисков, но и сама реформа, в свою очередь проводится в «рискованных» условиях, поэтому для удобства дальнейшего анализа их влияния на систему образования, они сгруппированы в семь основных групп:

1. Уровень жизни – бедность, невозможность получить качественное и тем более, дополнительное образование, работа не по специальности, низкоквалифицированная, высокая безработица, миграция из региона и из страны.

И, наоборот, высокий уровень жизни без изменения ее качества – застой, психология иждивенчества, синдром «лишние люди», алкоголизм, пьянство, наркотики и т.д.

2. Профессия, карьера – нацеленность на жизненный успех, на высшее или специальное образование, креативность, творчество, исполнительность, компетентность, ориентация в информационном пространстве.
3. Профессиональная среда – коллективизм, этика бизнеса, доверие, чувство команды, контактность, обязательность, ответственность, уважение чужих достижений,
4. Социализация личности – гражданская самоидентификация, этика социальных взаимодействий, уважение к традициям, толерантность к богатым, к мигрантам, к другим религиям и этническим группам, законопослушность, преемственность жизненных ценностей,
5. Мобильность и адаптация – стратификация общества и социальные «лифты», региональная и профессиональная мобильность,
6. Молодежная и подростковая среда – детские и молодежные организации, «тусовки» и сообщества, позитивные и деструктивные процессы, асоциальное поведение детская и подростковая преступность, протестное поведение, «хиппи», «панки», подростковый и молодежный фашизм, национализм, скинхеды, уход в религию и сектанство,
7. Единство культуры – многообразие источников знаний и жизненного опыта, взаимодействие системы образования с «отраслями» культуры (театры, библиотеки, музеи, …), образование и спорт, образование школьное и внешкольное, жизненный опыт родителей [11].

В целом анализ предложенного материала о зарубежном опыте реформ позволяет выделить несколько групп рисков, актуальных на текущий период (критерий выделения – объект воздействия):

Глобальные, межстрановые риски.

Внутристрановые, но далеко выходящие за рамки собственно образовательной среды.

Риски образовательного процесса и его встроенности в общество.

Первые риски подробно освещены в самом начале обзора, где показана роль образования и технологий для будущего места страны в мировом разделении труда. Противоречие между развитыми странами, владеющими передовыми технологиями, но со стареющим населением, и развивающимися, менее развитыми, но с большим интеллектуальным потенциалом может стать источником значительных проблем в ближайшем будущем (проблемы миграции, культурной адаптации, глобализации технологических достижений и т.п.). Позиция государства в сфере образования, выбор модели и направления реформ определяют дальнейшую судьбу конкретной страны на мировом рынке не только труда, но и капитала. Другой аспект этих рисков – перенос в инородную среду культурных и общественных ценностей благодаря интернационализации образования.

Вторая группа рисков более изучена в литературе, так как каждая страна в своем стремлении к реформе образования делает акцент именно на специфике своего общественного устройства и менталитета населения. Здесь надо особенно подчеркнуть такие риски, как:

Распространенность преступности в различных слоях населения;

Вовлечение молодежи в секты, неформальные сообщества, в том числе по этническому принципу.

Усиление социальной дифференциации, вызывающей социальное напряжение в обществе.

Третья группа в большей степени отражает непосредственный контур взаимодействия образовательной среды и общества по таким направлениям как:

Востребованность молодежи, учащихся на рынке труда;

Безработица среди молодежи

Наличие навыков социальной адаптации и др.

Именно эта часть в наибольшей степени изучена авторами работ по опыту реформ в различных странах. Однако в отрыве от второй и тем более первой групп риска, эта группа рисков приобретает отвлеченный характер. Еще раз хотелось бы подчеркнуть эффективность подхода экспертов из ЮАР, предложивших 4 модели развития общества в зависимости от модели реформы образования.

Анализ зарубежных моделей образования показывает низкий уровень зависимости успешности реформ от конкретных сроков разбивки внутри ступеней образования (другими словами, безразлично 3, 4 или 6 лет учащийся проведет в начальной школе). Значительно более важным фактором является степень взаимодействия образовательного поля с другими институтами, насколько успешно сотрудничают школы с родителями, общественными организациями, муниципальными образованиями и т.д.

Другим важным фактором, определяющим успех реформ, является авторитет учителя. В разных моделях он достигается различными путями, но там, где это ставится отдельной задачей, реформа проходит успешнее.

Хотелось бы выделить отдельную группу рисков, связанных с заимствованием зарубежного опыта. Успех отдельной модели реформы образования не означает успешность модели в целом. Например, отсутствие жесткого выпускного критерия в Финляндии показывает высокие результаты, что подтверждается, например, первым местом Финляндии в международном проекте PISA. Однако такой же подход в Великобритании привел к резкому снижению грамотности (в широком смысле этого слова), хотя с точки зрения менталитета эти страны ближе друг к другу, чем, например, к США.

Образовательные стандарты второго поколения предполагают существенные изменения в образовательной системе, так как предъявляют принципиально новые требования как к процессу обучения/воспитания, так и к «результату» - выпускнику средней школы в 2019 году. Это и новые методики преподавания, и новые требования к преподавателям.

Важно оценить, насколько профессионально-педагогическая среда и ее общественное «расширение» (прежде всего, родители) готовы к изменениям, насколько они понимают необходимость этих изменений и глубину социально-экономических проблем образования или социально-экономических рисков. Ведь образовательная реформа не может быть успешной, если не будет поддержана «снизу», это и есть самый главный «риск» всякой реформы.

В связи с этим в настоящем отчете приведены результаты исследования, цель которого – выявить уровень представлений о насущности реформы образования (т.е. о рисках консервации образовательной системы) и о барьерах на пути реформы (риски неосуществления). В соответствии с данной целью в процессе исследования рассматривались риски двух разных типов [12]:

1. Риски социально-экономического развития, существенно зависящие от развития системы образования. Они присущи системе образования как таковой и отчасти снижаются путем ее реформирования.
2. Риски, связанные с реформированием системы образования. Это риски торможения или искажения самой реформы, т.е. предстоящие риски.

Разумеется, данное разделение достаточно условно, поскольку в нашем сознании все риски связаны с некоторым прогнозом, т.е. с будущим, но все же комплекс вопросов, связанных с реформой образования, настолько широк, что любая классификация этих вопросов облегчает понимание предмета обсуждения.

Риски первого типа достаточно хорошо известны в профессиональном сообществе, однако недостаточно систематизированы и не упорядочены, не ранжированы по важности, причинно-следственным связям и т.д.

Риски второго типа существуют лишь на уровне номинальных высказываний предположительного характера. Поскольку они относятся к сфере прогнозирования, то каких-либо систематических экспертных оценок этих рисков не существует.

В целом интервьюирование выявило ряд узловых пунктов, по которым имеется достаточное единство во взглядах на реформу образования. Половина и более респондентов считают, что

- традиционная система образования увеличивает разрыв между знаниями и практическими умениями;

- для подготовки специалистов, конкурентоспособных на мировом уровне, нужно изменить общекультурный фон в стране и провести реформу образования;

- чтобы ученики стали более самостоятельными и ответственными, необходимо разработать новые методики преподавания и возродить систему школьного самоуправления;

- в результате реформы образования ученики станут более культурными и социально активными;

- школа должна дать ученику умение творчески мыслить, выделиться из толпы. Находить сферы деятельности для лучшей самореализации является обязанностью школы;

- в то же время коллективные формы обучения учеников (выполнение совместных проектов, заданий и т.п.) должны применяться при изучении всех (или ряда) предметов, они полезны для повышения стимулов к учебе и необходимы для успешности учеников в дальнейшем;

- отмечена важность взаимодействия школьной и внешкольной среды, которая требует серьезного совершенствования;

- в ближайшие 10 лет школьное образование будет доступно не только «состоятельным», но разным социальным слоям, это в большей степени зависит от экономического и социального развития региона;

- дополнительные затраты на образование готова нести небольшая часть родителей, для которых образование важнее всего;

- почти все респонденты понимают, что если резко улучшатся зарплаты и другие материальные условия работы учителей, школы, то эта мера сама по себе недостаточна, она «сработает» только вместе с  другими мероприятиями;

- лишь малая часть учителей готова сменить место жительства ради лучшей работы;

- сегодняшние ученики средней школы готовы выполнить лишь единичное поручение по общественной работе;

- созидательная или разрушительная направленность молодежной среды в большей степени зависит от ее взрослых организаторов и окружающей среды;

- воспитание патриотизма, культивирование национальных интересов требует специальной программы;

- дети мигрантов первого поколения должны получать дополнительные знания по русскому языку и культуре [13].

Повторим, что данный результат показывает достаточное единство в понимании тех изменений в общественно-политической ситуации, которые могут и должны возникнуть в связи с введением Стандартов. Тем самым, введение образовательных государственных Стандартов нацелено на решение актуальных социально-политических проблем.

Вопросы о том, какие новые навыки, умения, компетенции должна дать школа ученикам в результате реформы, вызвал самое живое обсуждение. Перечислялись практически все «положительные» результаты образования, поэтому проще выделить те варианты ответов, которые никем поддержаны не были. К ним относятся: «Знать больше иностранных языков для работы в зарубежных компаниях» и «Школа должна давать только знания». 

Серьезное внимание было уделено и вопросам повышения самостоятельности и ответственности учеников, чему должны способствовать и новые методики преподавания, и возрождение, развитие системы школьного самоуправления. Наоборот, жесткий контроль учеников с усилением требовательности и разработкой системы наказаний, равно как и предоставление большей свободы учителям, или привлечение более харизматичных учителей, по оценкам опрашиваемых, не дадут желаемого результата.

При этом тема социализации школьников, их участия во внешкольной жизни, в общественной работе, обсуждалась в интервью мало и не вызвала интереса  опрашиваемых.

Тема взаимосвязи или конкуренции школы с внешкольной средой, будь то участие во внешкольных сообществах и организациях или спортивные, интеллектуальные и художественные увлечения учеников, по мнению интервьюированных, не очень значима для определения путей реформирования школы, хотя от ее развития существенно зависит результативность образования и в широком, и в узком смысле этого слова.

В этой связи характерно, что и при обсуждении темы гражданского воспитания вопросы патриотизма, культивирования национальных интересов оценивались как значимые. Такие варианты ответов, как «Воспитание гордости за государство возможно только в рамках конкретных предметов (история, литература, граждановедение)», «Нельзя культивировать национальные интересы, пока сами граждане ничего в государстве не значат, большая часть граждан живет на грани нищеты», «Воспитание патриотизма не является задачей школы» - были практически отвергнуты.

Однако при обсуждении будущей результативности реформы образования с точки зрения формирования личности и гражданского воспитания учеников, превращения их в личности у опрашиваемых сохраняется высокая неопределенность ответов и представлений. Так, не были поддержаны варианты подсказок: «Реформа образования приведет к тому, что ученики станут образованными специалистами (технократами) без душевного, нравственного воспитания, их моральные и этические ценности уйдут на второй план» и «Ученики станут более культурными и социально активными». Не было определенности мнений и в вопросах изучения этики как деловой, так и общечеловеческой, хотя никто не посчитал, что этот предмет выходит за рамки компетенций школы.

Полученные результаты не являются неожиданными, они  подтверждают насущность проводимой реформы образования и указывают на некоторые важные аспекты реформы.

Среди ключевых моментов нужно отметить два подлежащих безусловному изменению, поскольку они являются основным мотивом реформы образования [14]:

- постоянно снижающееся качество образования и

- парадоксальная система оплаты труда педагогов.

Отрицательная динамика качества образования подтверждена многолетними исследованиями Центра оценки качества образования ИСМО РАО. В основных результатах международного исследования образовательных достижений учащихся отмечается, в частности, что навыками грамотного чтения, необходимыми для успешной адаптации в обществе, обладает только 36% 15-летних учащихся (в 2000 году было 43%). В лидирующих странах этот показатель варьирует от 65 до 80%. С другой стороны, если в России базовые навыки не осваивают 13% учащихся, то в лидирующих странах от 1 до 8%. Такие же негативные итоги получены по математической и  естественнонаучной грамотности. В сфере компетентности и умений разбираться в «проблемах 21 века» российские учащиеся заняли 25-30 места среди 40 стран.

Сегодня учитель получает за уроки, проведенные в классе, но не за качество, не за результат. Такая система провоцирует учителя набирать огромное количество часов и влечет неоправданное увеличение нагрузки для детей.

Ответы наших респондентов подтвердили понимание следующих основных рисков действующей системы образования:

- риск утраты конкурентоспособности учащихся и выпускников (умение применять знания и принимать решения в новой обстановке, активно работать в группе и т.д.)

- риск обучения без воспитания Личности (самоуважение, уважение к другим,  гражданственность, толерантность, ответственность и т.д.).

При описанном выше интервьюировании о сложившейся в системе образования ситуации ставилась задача выявить и отработать перечень основных рисков второго типа – рисков торможения или трансформации реформы образования. В результате образовался список из «номинаций», который и рассматривается ниже.  

Для оценки этих рисков проводилось обсуждение в более широком кругу участников из разных сред. Поскольку вопросы касались прогнозных оценок, применялась техника фокус-групп, когда в процессе предварительного анкетирования и последующего обсуждения в аудитории участники информировались о содержании предстоящей реформы, выделяемых ресурсах и возможных проблемах на пути реформы. Как правило, эта информация являлась для участников достаточно новой, поэтому они делали свои оценки не по сложившемуся знанию или убеждению, а по предположениям, основанным на жизненном опыте.

В рамках проведения фокус-групп объяснялась цель реформы образования – получить будущего выпускника - выпускника 2019 года,  портрет которого описывается следующей формулой: «Патриот, носитель ценностей гражданского общества, осознающий свою сопричастность к судьбам Родины, уважающий ценности иных культур, конфессий и мировоззрений, осознающий глобальные проблемы современности, свою роль в их решении, креативный, мотивированный к познанию и творчеству, обучению и самообучению на протяжении всей жизни; уважающий других людей, готовый сотрудничать с ними для достижения совместного результата; осознающий себя личностью, способный принимать самостоятельные решения и нести за них ответственность».

Далее ставились вопросы: что может помешать получению такого результата в 2019 году с учетом выделенных рисков? Какие процессы труднее всего обеспечить на государственном уровне? Какое «обеспечение» реформы необходимо потребовать от государства в первую очередь, а с чем общество (педагоги, родители, региональные власти) справится самостоятельно?

Участникам предлагалось упорядочить список рисков, с которыми столкнется образовательная реформа по степени важности, сложности или «опасности» и обосновать свои позиции, указать на существенные нюансы, оставшиеся незамеченными при постановке вопросов и их обсуждении. Готовый список из 10 номинаций предлагалось расширить [15].

Процесс ранжирования сопровождался описанием каждой номинации («формулы риска»). Номинации предлагались в умышленно хаотичном порядке, причем для индикации «ответственности» при ответе вводились неравноценные факторы, по которым предполагался заведомо низкий уровень важности.

В Таблице 2 приводятся усредненные оценки, полученные в группе из 32 работников сферы образования из разных регионов.

Таблица 2 - Усредненные оценки рисков сферы образования

	%	Рейтинг
Сопротивление СМИ, поиски «негатива», настраивание учителей и родителей против реформы	15	3
Саботаж госчиновников, формальное исполнение задач, нецелевое использование ресурсов	19	2
Недостаточное финансирование системы образования и реформы	41	1
Отсутствие национальной идеи, цели развития общества, гражданской консолидации	19	2
Отсутствие общекультурного фона, культурного ценза и культурного «образца», периферия «культурной темы»	22	2
Предстоящий выпускникам обязательный призыв в армию, мобилизационная психология	6	4
Реклама «сладкой жизни» на ТВ, ложных эталонов «успеха», распространение меркантильной мотивации	14	3
Неспособность противостоять миграции и эмиграции, внутреннее разрушение общества	9	4
Неверие (недоверие) общества к реформам и декларациям, отсутствие харизматического лидера-реформатора	20	2
Отсутствие системного подхода к реформе образования, недоучет «деталей», отсутствие «приправы» и «оправы»	29	1
Другое	8
ИТОГО	100

 

Ниже приводится описание рисков и характеристика ответов, агрегированных в Таблице 2 по важности в четыре группы: важнейшие (рейтинг 1), важные (2), средней важности (3) и маловажные (4).

Риск 1. «Сопротивление СМИ (поиски «негатива», настраивание учителей и родителей против реформы)».

Формулировка данного риска в неявном виде содержит весьма важный фактор: сопротивление учителей и родителей, многие из которых не разделяют идей реформы. В устной беседе многие респонденты указывали на сопротивление учителей как на ключевой риск («одни не смогут перейти на новые стандарты, другие не захотят, потому что привыкли»), но включать данный риск в прямом виде было бы не тактично, поэтому он включен в завуалированном виде, через общественную реакцию. Пример нападок в СМИ на ЕГЭ показал, что этот риск существует: общество вслед за многими экспертами сориентировано против ЕГЭ. В данном случае мы имеем образец того, насколько сильно могут влиять СМИ в сложных вопросах, когда среди специалистов нет единого мнения, и преобладают амбиции. Тем не менее, данный риск получил лишь среднюю оценку важности (3). Некоторые респонденты утверждали, что СМИ в регионах полностью подконтрольны, поэтому никакой роли вообще не играют.

Риск 2. «Саботаж госчиновников (формальное исполнение задач, нецелевое использование ресурсов)».

Многие эксперты опасаются нецелевого использования ресурсов при переходе на нормативно-подушевое финансирование школ, так как деньги могут быть использованы не на модернизацию, а на консервацию системы образования. Данный риск признан важным (2). Некоторые эксперты полагали, что госчиновники и их поведение – не самостоятельный фактор, а результат несистемного подхода (последний риск в нашем списке).

Риск 3. «Недостаточное финансирование системы образования и реформы».

Риск недофинансирования отмечался большинством экспертов как важнейший (1). Тот факт, что данная сфера является национальной программой с бюджетом в 200 млрд. рублей, не переубеждал экспертов. По разным оценкам заработная плата учителя должна быть в 2-3 раза выше нынешней, общественный статус учителя должен соответствовать задачам образования. При этом сами учителя часто выдвигали на первое место не зарплату учителя, а техническую оснащенность школ. Очевидно, что необходимый (пороговый) уровень материально-технического обеспечения школ и их финансирования еще не пройден, иначе эксперты должны были бы отмечать, что при всей важности финансирования (до определенного порога) корреляции между зарплатой учителя и качеством образования не существует [15].

Риск 4. «Отсутствие национальной идеи, цели развития общества, гражданской консолидации» – данный риск рассматривался экспертами в широком диапазоне, начиная от отторжения самого понятия «национальной идеи» до придания идее консолидации максимально высокого значения. Другими словами, реформа образования в ее полном смысле невозможна, пока в обществе не достигнута гражданская консолидация, пока общество не объединилось в понимании основных истоков своего существования и пути развития, пока нет единого (не единственного) взгляда на историю и современность. В среднем данный риск оценивается как важный (2).

Риск 5. «Отсутствие общекультурного фона, культурного ценза и культурного образца, периферия культурной темы».

Данный риск также понимался экспертами по-разному, в зависимости от взгляда на образование как таковое. Некоторые эксперты отмечали, что только гражданская консолидация вокруг русской культуры могла бы создать необходимые предпосылки для успешного осуществления реформы. При этом консолидация вокруг каких-либо других известных идей либо невозможна, либо рискованна. В целом же данный риск признан важным (2).

Риск 6. «Предстоящий выпускникам обязательный призыв в армию, мобилизационная психология в обществе».

Этот риск был включен в список в роли «индикатора случайности». Сам по себе не слишком значимый, он должен был бы получить самый низкий рейтинг, что и подтвердилось при опросах, он признан малозначимым (4). Тем не менее, эксперты отмечали, что мобилизационная психология негативно влияет на образование.

Риск 7. «Реклама «сладкой жизни» на ТВ, ложных эталонов «успеха», распространение меркантильной мотивации».

Данный риск практически «снят с языка» педагогов. Учителя по тем или иным причинам не в состоянии соперничать с «красивыми картинками», которые для детей оказываются предпочтительнее как в качестве легко усвояемого «текста», так и в качестве более широкого воспитательного «контекста». Тем не менее, данный риск признан средневажным (3). Интересно, что респонденты из молодежных групп не относят данный риск к числу существенных. Вполне вероятно, у молодежи вырабатывается отстраненное ироническое отношение к рекламе, и они меньше драматизируют данный риск.

Риск 8. «Неспособность противостоять миграции и эмиграции, внутреннее разрушение общества».

Формулировка данного риска представлялась респондентам неожиданной (иногда даже экзотической) и требовала разъяснений. Речь идет о том, что «нашествие мигрантов» (трудовая легальная миграция), ожидаемое в ближайшие 10 лет, может существенно повлиять на идеи реформы. Уже сегодня мы видим проблемы с адаптацией детей мигрантов в школах, а соответственно это – проблемы школы, проблемы воспитания и образования. Прививать толерантность по отношению к «другим» необходимо уже вчера. Обострение социальных конфликтов (как и реклама «сладкой жизни»), может сильно противодействовать воспитательному процессу, может раскалывать общество, учителей и семьи. С другой стороны, общество будет расколото изнутри и в том случае, если лучшие ученики предпочтут эмиграцию. В обоих случаях реформа образования будет деформироваться. Будут влиять и демографические тенденции, и рост подростковой преступности, и завышенные ожидания молодежи – все это следовало иметь в виду при оценке данного риска. Тем не менее, респонденты расценили данный фактор как маловажный (4).

Риск 9. «Неверие (недоверие) общества к реформам и декларациям, отсутствие харизматичного лидера-реформатора».

Данный риск легко находил понимание респондентов, которые узнавали в нем пресловутую российскую «ментальность» (будет «как всегда»). В то же время многие эксперты отмечали, что это не самостоятельный фактор торможения, так как он является следствием непродуманности, несистемности. И тем не менее, риск недоверия признан важным [15].

Риск 10. «Отсутствие системного подхода к реформе образования, недоучет «деталей», отсутствие «приправы» и «оправы».

Этот риск включает самый значительный комплекс претензий к реформе образования. В том числе к риску несистемности относится и неготовность к переходу на новые образовательные стандарты по срокам. Действительно, сроки для подготовки учителей «новой волны» весьма сжатые, не готовы (и не обсуждены педагогическим сообществом) конкретные методики, не написаны учебники, не составлены учебные планы и т.д. Еще важнее, что отнюдь не пройдена стадия целеполагания – нет единства по поводу целей реформы, а это напрямую связано с отсутствием консолидации в обществе и в этом смысле отмеченный выше риск 4 должен был бы получить более высокий рейтинг, чем отсутствие системного подхода. Тем не менее, в наших анкетах непродуманность деталей реформы предполагается большинством респондентов априори, и отсутствие  системного подхода относится к одному из двух важнейших рисков (рейтинг 1). Интересно отметить, что эксперты из научно-академических кругов, как правило, не считают данный риск значительным, по их мнению реформа образования достаточно хорошо продумана, а ответственность за реализацию реформы должны нести исполнители.

Эксперты, связанные по роду занятий и исследований с реформой образования, в своих комментариях к стандартизованному вопроснику отмечали следующие риски:

1) Новые образовательные стандарты (принятые Государственной думой в первом чтении) не прошли широкого обсуждения с педагогической общественностью, и профессиональное сообщество не понимает, что именно будет регулировать новый закон, что будет контролироваться в качестве его исполнения? Отсюда риск мощного сопротивления изменениям из-за поспешности, из-за неподготовленности реформируемой среды. Ведь даже Базисный учебный план 2004 года с его прогрессивными нововведениями (профильное обучение в старшей школе, дополнительные уроки физкультуры и т.д.) в половине школ он еще не принят, так как школы к этому не готовы. А новые образовательные стандарты – это гораздо более серьезные нововведения, и поэтапность их ввода не снимет рисков.

2) Новый закон позволит закрыть большую часть школ (или снять с работы директоров), поскольку требования к условиям обучения окажутся невыполнимыми - и по пожарной безопасности, и по качеству зданий (инсоляция, тепло- и энерго-обеспечение и т.д.), и по другим нормам. Это вопрос о том, кто будет финансировать выполнение этих стандартов? По закону должен финансировать учредитель (собственник), для школы это в 85% случаев – муниципалитет, но у муниципалитетов нет таких денег.

3) В новой трактовке стандарта видится  отказ от «трехкомпонентного подхода», когда программа обучения содержит федеральный, региональный и школьный компонент. Регионы не знают, в какую часть стандарта включать изучение национального языка, а школы не понимают, где место авторским школьным  программам. Тем самым возникает угроза академической свободе и автономии, зажим интересов регионов и школ.

4) Имеется риск подмены системных изменений решением сиюминутных задач. В частности, на примере введения нормативно-подушного принципа финансирования школ, который внедряется в настоящее время, ключевым риском является жесткое администрирование при «оптимизации» расходов, подмена борьбы за качество образования борьбой за экономию средств. Здесь необходимо общественное участие в управлении образованием, готовность гражданских институтов к деятельности по распределению бюджетных средств. Иначе вместо улучшения качества есть риск получить деградацию школы. Но управленцы не обучены и не готовы к партнерству с гражданскими институтами [15].

5) При реализации комплексных проектов модернизации образования имеется риск нецелевого финансирования. Средства самого региона могут быть направлены на повышение заработной платы, а средства из бюджета Федерации – на улучшение условий. Финансовая отчетность регионов относительно расходования федеральных средств не дает представления ответа о ходе системных (институциональных) изменений: введены ли новая система оплаты труда, новая система оценки качества образования, общественное управление образованием и т.д. В этих условиях принципиальное значение приобретает организация системы мониторинга реализации комплексных проектов исполнения обязательств с учетом конечных результатов проекта.

6) Риск «несистемного» перехода на нормативно-подушевое финансирование состоит в том, что одни школы будут работать в конкурентной среде, а другие – иметь преференции в виде дополнительного финансирования. С другой стороны, низкая наполняемость классов (15 учащихся вместо 25) в некоторых регионах и в сельской местности является объективным фактором. 

В целом же можно утверждать, что риски введения государственных Стандартов, достаточно хорошо осознаны профессиональным педагогическим сообществом, и по большинству основных вопросов единство преобладает над расногласиями. Так бывает, когда проблема давно назрела и хорошо известна.

 

2.2 Расходы на образование: проблемы и перспективы

Устойчивое развитие социальной сферы — основа процветания человеческого общества, и государства в целом,поскольку развитие любой страны всегда тесно связано с уровнем и качеством предоставляемых на ее территории общественных услуг. Расходы на социальные нужды, прежде всего, здравоохранение и образование, стоит рассматривать как инвестиции государства в человеческий капитал. Именно поэтому не возникает сомнений в том, что необходимо признать приоритетность финансирования данной сферы.

Современное состояние образования и здравоохранения в Российской Федерации обычно характеризуется в первую очередь с позиций недостаточности бюджетных средств, выделяемых для обеспечения функционирования данных сфер деятельности. В этой связи, анализ динамики расходов на образование и здравоохранение представляется весьма актуальным.

Рассмотрим абсолютные и относительные показатели бюджетных расходов на образование (табл. 3).

 

 

 

 

Таблица 3 - Динамика расходов на образование, млрд. руб. 

Виды бюджета / Год	2010	2011	2012	2013	2014
Консолидированный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов (ГВБФ) РФ, млрд. руб.	1664,2	1783,51	1893,86	2231,76	2558,53
в процентах:
от расходов консолидированного бюджета РФ и бюджетов ГВБФ	11,8	11,1	10,8	11,2	11,2
к предыдущему году, в постоянных ценах	105	105,1	95,2	101,8	104,6
к ВВП	4	4,6	4,2	4,1	4,2
Федеральный бюджет, млрд. руб.	355	418,01	442,81	553,37	603,84
в процентах от расходов федерального бюджета	4,7	4,3	4,4	5,1	5,3
Консолидированные бюджеты субъектов РФ, млрд. руб.	1292,19	1345,89	1450,95	1728,39	2047,1
в процентах от расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ	20,7	21,5	21,9	22,5	23
Бюджеты ГВБФ, млрд. руб.	17,01	19,61	0,1	0,11	0,13
в процентах от расходов бюджетов ГВБФ	0,6	0,5	0	0	0
Бюджеты территориальных ГВБФ, млрд. руб.	0,01	0	0	0	0,01
в процентах от расходов бюджетов территориальных ГВБФ	0	0	0	0	0

 

В таблице представлена динамика расходов на образование бюджетов разных уровней за 2010-2014 гг.

Отметим 2012 г., когда темп прироста расходов на образование консолидированного бюджета Российской Федерации и Государственных Внебюджетных Фондов (ГВБФ) не превысил даже темп инфляции, поэтому отрицательный прирост составил 5 %. В целом же за анализируемый период мы наблюдаем незначительный рост расходов бюджетов всех уровней. Так в 2014г. расходы консолидированного бюджета РФ и бюджетов ГВБФ на образования составили около 2,5 трлн. руб., что на 4,6 % больше, чем в предшествующем году, с учетом инфляции. Однако мы не достигли даже 5 % прироста, наблюдавшегося в кризисном 2010 г. Это говорит о том, что кривая расходов затухает, и по предварительным прогнозам, в последующие года пойдет вниз [15].

Говоря о процентном соотношении, отметим, что доля рассматриваемых расходов в общей сумме расходов консолидированного бюджета РФ и ГВБФ за последние 2 года не изменилась и осталась на уровне 11,2 %. При этом, расходы на образование составили 4,2 % от ВВП. Для сравнения, аналогичный показатель в странах Западной Европы превышает 6 %. Доля расходов на образование в общих расходах федерального бюджета составила 5,3 %, что на 0,2 % больше, чем в 2013. Наибольший же удельный вес данного вида расходов в общей сумме расходов России приходится на консолидированные бюджеты субъектов РФ. В 2014 г. данный показатель составил 23 %. Отсюда следует, что образование в РФ в основном финансируется за счет средств субъектов.

Обратим внимание, насколько незначительны расходы на образование бюджетов ГВБФ. В течение рассматриваемого периода они колеблются около нуля.

По объему расходов на образование в абсолютном выражении на первом месте, как мы уже убедились, консолидированный бюджет РФ и бюджеты ГВБФ, на втором - консолидированные бюджеты субъектов РФ, на третьем - Федеральный бюджет. При чем расходы последнего в сравнении предстают весьма незначительными.

Если рассматривать относительные показатели, то наибольший удельный вес расходов на образование в их общей сумме, как уже отмечалось, приходится на консолидированные бюджеты субъектов, далее - консолидированный бюджет РФ и бюджеты ГВБФ, и только потом Федеральный (примерное соотношение - 4:2:1).

Рисунок 1 - Динамика расходов на образование, млрд. руб.

В структуре расходов консолидированного бюджета РФ и бюджетов ГВБФ расходы на образование занимают 3 место. На первом - социальная политика, на втором - национальная экономика. Это говорит о том, что образование, несмотря на проблему нехватки ассигнований, все же остается в числе приоритетных для государства.

Рисунок 2 - Структура расходов консолидированного бюджета РФ и бюджетов ГВБФ за 2012 год, %

 

Рассмотрим долю расходов федерального бюджета и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на образование по различным направлениям (рисунок 3) [12].

Рисунок 3 - Доля расходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в общих расходах на образование, 2011 г.

Мы видим, что в основном они все финансируются за счет ассигнований консолидированных бюджетов субъектов РФ и только высшее и послевузовское образование и прикладные научные исследования финансируются за счет средств федерального бюджета.

Слабое развитие технологии внебюджетного финансирования не позволяет государственным учреждениям воспользоваться возможностью иметь дополнительные доходы, связанные с предпринимательской деятельностью, и покрыть имеющийся недостаток денежных средств.

Отсутствие гарантий финансирования, определенного минимума бюджетных средств, выделяемых на образование и здравоохранение, негативно сказывается на динамике расходов бюджетов на данные сферы деятельности, не позволяет говорить об их стабильности.

 

Заключение

Рассматривая качественный аспект, можно также выделить ряд острых проблем.

Во-первых, недостаточно эффективное распределение бюджетных средств между различными уровнями (например, между уровнями образовательных и медицинских учреждений). Здесь отметим, что распределение бюджетных средств по статьям бюджетной классификации и соблюдение принципа их целевого использования (как его понимают финансовые органы) не позволяет осуществлять маневрирование ресурсами в зависимости от конкретных условий и для решения конкретных задач. Кроме того, действующая структура финансовых органов содержит множество промежуточных звеньев, замедляющих движение финансовых потоков. Не исключена и коррупционная составляющая. Так, акцент в государственных программах делается на плохо контролируемые, имеющие высокий риск коррупционных платежей инвестиционные расходы (строительство и закупка дорогостоящего оборудования) вместо развития кадрового потенциала.

Во-вторых, имеет место недостаточно эффективное использование бюджетных средств внутри самих организаций. Это связано как с нехваткой кадров для управления финансированием и собственностью, так и с их некомпетентностью и коррумпированностью.

 Отсутствие системы показателей экономического развития для учебных и медицинских заведений снижает их заинтересованность в поиске путей более эффективного использования выделяемых бюджетом денежных средств.

Таким образом, анализ проблемы финансирования образования и здравоохранения должен охватывать как количественную, так и качественную характеристику, с тем, чтобы определить не только (и даже не столько) размеры дефицита бюджетных ресурсов в данных сферах, сколько недостатки существующего механизма бюджетного финансирования, включая его организацию и институциональное оформление.

Ключевым механизмом для решения обозначенных проблем и повышения качества и доступности системы образования и здравоохранения может стать возросшая автономность учебных и медицинских заведений, достигаемая через делегирование им соответствующих задач и полномочий. В свою очередь, эти учреждения должны стать более подотчетными в части их финансовой деятельности и реализуемой стратегии, но это не должно влиять на степень их самостоятельности.

Следует ускорить разработку законодательной базы, что приведет к скорейшей интеграции политики в области образования, здравоохранения и экономики. Кроме того, необходимо выработать определенные гарантии финансирования данных сфер, закрепить их законодательно и ввести жесткий контроль за их соблюдением.

Необходим поиск альтернативных способов финансирования на основе их детальной разработки на теоретическом и правовом уровнях. Роль государственного финансирования не должна более оставаться неизменной, требуется дополнительные внебюджетные инвестиции. Для стимулирования внебюджетного финансирования целесообразно обеспечить необходимые финансовые побудительные мотивы (например, снизить налоговую нагрузку).

  

 

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 31.12.2014, с изм. от 06.04.2015) "Об образовании в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.03.2015).
2. Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений.
3. Постановление Правительства РФ от 29.03.2014 N 245 "О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (29 марта 2014 г.).
4. Агранович М.Л., Беляков С.А, Клячко Т.Л., Озерова Н.Б.Система финансирования образования: анализ эффективности (Интернет-конференция «Финансирование и доступность высшего образования») - [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL:http://www.mirkin.ru/_docs/_econifin/analiz_effect.pdf.
5. Гохберг Л.М.,Забатурина И.Ю. Образование в цифрах: 2014. кр. стат. сб. / Гохберг Л.М.,Забатурина И.Ю., Ковалева Г.Г. и др. - М.: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2014. - 80 с. 
6. Костюкова Т.П. Концепция оценки рисков в образовательной деятельности вуза [Текст] / Т.П. Костюкова, И.А. Лысенко // Информатика: проблемы, мето­дология, техноло­гии: Материалы Девятой междуна­родной научно-методической конференции (12-13 февраля 2014 г.). - Во­ронеж: Издатель­ско-полиграфиче­ский центр ВГУ, 2014. - Т.1. - С. 363-366.
7. Лукьянова А.Н.О проблемах финансового обеспечения здравоохранения Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 14 (381), 2014 - [Электронный ресурс] - Режим доступа. -URL:http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2009/VSF_NEW200909211827/VSF_NEW200909211827_p_005.html
8. Никитина Н.Ш., Щеглов П.Е. Качество высшего образования. Риски при подготовке специалистов. / Никитина Н.Ш.//Университетское управление: практика и анализ, 2013. -  №1.
9. Официальный сайт Всемирной организации здравоохранения - [Электронный ресурс] - Режим доступа. -URL: http://www.who.int/ru/.
10. Официальный сайт Казначейства России- [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.roskazna.ru/.
11. Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации - [Электронный ресурс]. - Режим доступа. -URL:http://www.minfin.ru/ru/
12. Плесовских Е.П., Ильяшенко В.В. Современные проблемы финансирования образования Российской Федерации, 2012 - [Электронный ресурс] - Режим доступа. -URL: http://arbir.ru/articles/a_3251.html
13. Поляк Г.Б. Бюджетная система России. - М.: ЮНИТИ, 2014.
14. Романова В.В. Показатели бюджетных расходов по отраслям социально-культурной сферы (консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов, федеральный бюджет) / В.В. Романова, Б.Л. Рудник, А.В. Мацкевич; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2012.-86 с.
15. Улумбекова Г.Э. Система здравоохранения российской федерации: итоги, проблемы, вызовы и пути решения // Вестник РосЗдравНадзора, № 2, 2012.

 

Скачать: riskisvyazannye-s-rashodami-na-obrazovanie-v-Rossii.docx