1.2 Основания участия прокурора в гражданском процессе
В юридической литературе отсутствует единое мнение по вопросу о понятии и содержании оснований участия прокурора в гражданском процессе.
Некоторые авторы полагают, что в качестве оснований участия прокурора в гражданском процесс выступают цели и задачи, которые преследует прокурор – защита законных интересов физических и юридических лиц и государства. Эту точку в общем виде высказали еще В.Н. Бельдюгин и Д.В. Швейцер, по мнению которых под основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует понимать задачи правосудия по гражданским делам [27].
Конкретизируя указанный подход, А.Ф. Клейнман высказал мнение, что «основанием для вступления прокурора в гражданский процесс является необходимость охраны и защиты интересов трудящихся масс» [28].
В.Н. Щеглов писал, что «основанием для предъявления иска прокурором и для его вступления в дело в любой стадии процесса является необходимость охраны государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан» [29].
Однако, как представляется, цели и задачи прокурора сами по себе не могут служить основанием для вступления в гражданский процесс. Как отмечает М.В. Гадиятова, «цель, которую преследует прокурор своим участием в процессе, нельзя рассматривать в качестве основания его участия, так как, во-первых, в основе участия прокурора в процессе лежит не просто волеизъявление прокурора на участие в деле для достижения целей прокуратуры, а предусмотренные законом случаи его участия в процессе, и, во-вторых, цели деятельности прокурора регламентированы в правовой норме» [30]. Цель служит критерием, по которому оцениваются фактические обстоятельства для принятия решения о необходимости участи прокурора в гражданском процессе. Будучи закреплена в законе, цель входят в содержание оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве, являясь их неотъемлемым компонентом, но не подменяет и не заменяет собой этих оснований.
В юридической литературе была высказана также близкая к вышеуказанной точка зрения, согласно которой основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует считать его функции. Эта точка зрения была высказана К.С. Юдельсоном, писавшим, что «основания участия прокурора в гражданском процессе всегда едины - осуществление законоохранительной функции» [31].
Достаточно распространенной в российской юридической литературе является позиция, согласно которой основания участия прокурора в гражданском процессе – это соответствующие положения закона. Эта точка зрения разделяется рядом российских ученых-юристов. Так, С.А. Иванова, комментируя положения ст. 45 ГПК РФ, пишет: «Основанием участия в гражданском процессе прокурора является прямое указание закона по ряду дел» [32]. Аналогичным образом определяет основания участия прокурора в гражданском процессе М.Ю. Крутиков [33].
Несколько по иному подходит к раскрытию понятия оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве М.В. Гадиятова. По ее мнению «основанием участия прокурора при рассмотрении гражданских дел судами является закон в широком смысле слова или случаи, указанные в законах и других нормативных правовых актах, предусматривающих участие прокурора в гражданском процессе» [34].
На наш взгляд, определению М.В. Гадиятовой присущая некоторая неопределенность и неточность. Во-первых, не вполне ясно, что означают слова «закон в широком смысле», к тому же закон сам по себе не может выступать в качестве основания участия прокурора в гражданском процессе. Наличия одного закона недостаточно для вступления прокурора в гражданский процесс. Должны также иметься какие-либо факты, позволяющие применить соответствующую норму закона и вступить в гражданский процесс. Во вторых, трудно согласиться с тем, что основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует признать «случаи, указанные в законах и других нормативных правовых актах», поскольку никакой иной нормативный правовой акт, кроме закона, не может определять основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
Рассмотренные выше три подхода к определения понятия оснований участия прокурора в гражданском процессе попыталась объединить Т.Н. Маслова, по мнению которой «под основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве понимается та цель, которую преследует прокуратура своим участием в процессе, т.е. осуществление законоохранительной функции. Эта цель выражена в правовой норме. Определяя конкретнее, необходимо полагать, что правовым основанием участия прокурора в процессе являются законы и другие правовые нормы, предусматривающие участие прокуратуры в гражданском процессе. Правовые нормы всегда целенаправленны. Следовательно, правовым основанием участия прокурора в гражданском процессе являются правовые нормы, в которых указаны задачи прокуратуры в процессе, а именно: защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства» [35].
Однако такое механическое соединение в одной формулировке различных подходов приводит к эклектичности. В частности, происходит необоснованное отождествление понятий цели и функций прокурора. В то же время следует согласиться с Т.Н. Масловой, что «правовым основанием участия прокурора в гражданском процессе являются правовые нормы», но с учетом двух моментов. Во-первых, говоря о правовых нормах как правовых основаниях участия прокурора в гражданском процессе необходимо иметь в виду, что речь должна идти о исключительно о нормах закона, а не подзаконных нормативных правовых актов. Во-вторых, следует подчеркнуть, что в данном контексте Т.Н. Маслова совершенно справедливо употребляет термин «правовые основания» и рассматривает его как правовые нормы. Но правовые основания – необходимы, но не достаточны для вступления прокурора в гражданский процесс. Необходимо так же, как отмечалось выше, наличие фактических обстоятельств, подпадающих под признаки, указанные в норме закона, служащей правовым основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве. А в некоторых случаях необходимо также волеизъявление прокурора. В целом понятие оснований участия прокурора в гражданском процессе не сводится к правовым основаниям, а включает в себя последние в качестве необходимого компонента.
Таким образом, в содержании оснований участия прокурора в гражданском процессе следует выделять [36]:
- правовые основания, т.е. норму закона, предусматривающую случаи, при которых прокурор может или должен вступить в гражданский процесс;
- фактические основания, т.е. фактические обстоятельства, обладающие характеристиками, указанными в норме закона, и позволяющие прокурору применить эту норму и вступить в гражданский процесс.
В юридической литературе основания участия прокурора в гражданском процессе принято разделять на факультативные и обязательные.
Необходимость участия в конкретном гражданском деле в подавляющем большинстве случаев определяется волеизъявлением прокурора. ГПК РФ 2002 г. сузил по сравнению с ранее действовавшим процессуальным законодательством возможности участия прокурора в гражданском процессе. Согласно действующей редакции ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Однако следует отметить, что такие ограничения снизили эффективность деятельности прокурора по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве [37]. Поэтому Президентом РФ внесен в Госдуму проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», в котором предлагается дополнить ч. 1 ст. 45 ГПК РФ абзацем вторым следующего содержания: «Указанные ограничения не распространяются на заявления прокурора в защиту социальных прав граждан (на труд, пенсионное обеспечение, охрану здоровья, материнства и детства, медицинскую помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на жилище в государственном и муниципальном фондах), основанием для которых являются обращения к нему граждан» [38].
В ст. 45 ГПК РФ закреплены общие положения об участии прокурора в гражданском процессе. Она определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц и вступления в процесс для дачи заключения, т.е. содержит правовые основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве. При этом формулировка ч. 1 ст. 45 ГПК РФ дает возможность выделить необходимые условия, наличие которых позволяет прокурору вступить в гражданский процесс. К таковым условиям относятся [39]:
- факт нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- в случае нарушения прав, свобод и законных интересов гражданина неспособность гражданина по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам самому обратиться с соответствующим исковым заявлением в суд.
Таким образом, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ не содержит исчерпывающего перечня оснований участия прокурора в гражданском процессе. Это обстоятельство не всегда учитывается судами на практике, что ведет к необоснованному возвращению прокурорам исковых заявлений.
Возможность вступления прокурора в гражданский процесс путем самостоятельного обращения в суд предусмотрена и некоторыми нормами материального законодательства.
Так, например, в соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 70 Семейного кодекса Российской Федерации [40] прокурор включен в круг лиц, по заявлениям которых суд рассматривает дела о лишении родительских прав. Прокурор вправе также самостоятельно предъявить иск об ограничении родительских прав (п. 3 ст. 73 СК РФ). При этом следует отметить, что участие прокурора в гражданском процессе по указанным категориям дел является обязательным независимо от того, им было подано соответствующее заявление или иск в суд или иным лицом.
Согласно ч. 11 ст. 391 Трудового кодекса Российской Федерации по заявлению прокурора в судах могут рассматриваться индивидуальные трудовые споры, если решение комиссии по трудовым спорам не соответствует трудовому законодательству и иным актам, содержащим нормы трудового права.
Анализ содержания факультативных оснований участия прокурора в гражданском процессе показывает, что в их содержание, помимо норм закона, предусматривающих случаи, при которых прокурор может вступить в гражданский процесс, и фактических обстоятельств, обладающих характеристиками, указанными в этих нормах закона, следует также включить волеизъявление прокурора. Такое волеизъявление прокурора вступить в гражданский процесс можно назвать субъективным основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве [41].
Здесь следует сделать оговорку. Мы рассматриваем основания участия прокурора в гражданском процессе не с позиции самого прокурора, анализирующего конкретную ситуацию и решающего, имеются ли у него основания для подачи искового заявления или вступления в гражданский процесс в иной форме. Мы подходим к этим основаниям с позиции закона: каковы необходимые и достаточные условия, чтобы прокурор участвовал в гражданском процессе.
В отличие от факультативных оснований, обязательные основания участия прокурора в гражданском процессе не предоставляют прокурору выбора, а обязывают его вступать в гражданский процесс. В норме закона, предусматривающей обязательное участие прокурора в гражданском процессе, ясно и однозначно выражена воля государства, требующая от прокурора принять участие в гражданском судопроизводстве [42].
Обязательные основания закреплены в ГПК РФ, а также содержатся в иных законах. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Конкретизируя эти положения, приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.12.2003 № 51 нацеливает прокуроров при реализации ими предоставленных ч. 3 ст. 45 ГПК РФ полномочия, считать обязательным участие прокурора в первую очередь в рассмотрении дел [43]:
- о выселении без предоставления другого жилого помещения;
- о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора;
- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
ГПК РФ предусматривает обязательное участие прокурора и по некоторым другим категориям гражданских дел [44]:
- об оспаривании нормативного правового акта (ч. 2 ст. 252);
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 1 ст. 259);
- об усыновлении (удочерении) или об отмене усыновления (удочерения) ребенка (ст.ст. 273, 275);
- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ч. 3 ст. 278);
- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ч. 1 ст. 284);
- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288);
- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ч. 2 ст. 304).
Семейным кодексом РФ предусмотрено обязательное участие прокурора по делам о лишении родительских прав (ст. 70), о восстановлении в родительских правах (ст. 72), об ограничении в родительских правах (ст. 73) [45].
Обязательное участие прокурора в гражданском судопроизводстве предусмотрено так же Федеральным законом от 18.06.2001 г. № 77-ФЗ, п.4 ст. 10 которого определяет, что участие прокурора в рассмотрении судом дел об обязательных обследовании и лечении, или о госпитализации больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза, обязательно [46].
Круг гражданских дел, по которым участие прокурора в их судебном рассмотрении обязательно, ограничен. Как справедливо отмечает И.Д. Алиева, «широкое участие прокурора в гражданском процессе для дачи заключения по делам не оправдывает себя, так как является неэффективным. Круг дел, по которым обязательно участие прокурора, не может быть широким и в силу диспозитивных начал гражданского судопроизводства, не допускающих неоправданного постороннего вмешательства кого бы то ни было в частный спор» [47].
Анализ оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве позволяет определить их как необходимые и достаточные условия для вступления прокурора в гражданский процесс. В их содержании следует различать, во-первых, правовые основания - норму закона, предусматривающую случаи, при которых прокурор может или должен вступить в гражданский процесс; во-вторых, фактические основания - фактические обстоятельства, обладающие характеристиками, указанными в норме закона, и позволяющие прокурору применить эту норму и вступить в гражданский процесс [48].
В содержание факультативных основания участия прокурора в гражданском процессе входит также волеизъявление прокурора, которое можно считать субъективным основанием участия прокурора в гражданском процессе.
Обязательным основаниям участия прокурора в гражданском процессе субъективное основание как волеизъявление прокурора не присуще. В их содержании доминирует воля государства, выраженная в норме закона.
Все компоненты содержания оснований участия прокурора в гражданском процессе представляют собой единое неразрывное целое и могут выполнять свою функцию – служить причиной, обусловливающей необходимость участия прокурора в гражданском судопроизводстве – лишь в таком единстве [49].
Согласно ГПК РФ прокурор имеет право обращаться в суд с иском по собственной инициативе только в случае необходимости защиты интересов государства, неопределенного круга лиц либо в случаях, когда само заинтересованное лицо в силу состояния здоровья, возраста или недееспособности не может возбудить процесс.
Прокурор, например, может обратиться в суд с заявлением о признании правового акта субъекта РФ недействительным в случае его противоречия федеральному законодательству (интересы государства), выпуска предприятием недоброкачественной продукции (или предоставления некачественных услуг), повлекшего за собой нарушение прав потребителей (в интересах неопределенного круга лиц).
И хотя, по мнению адвокатов и некоторых юристов, прокуратура не слишком часто вмешивается в гражданский процесс (в этом существенное отличие от, например, уголовного процесса), ее представители отстаивают сохранение своих прежних полномочий.
С 19 апреля 2009 года вступили в силу изменения в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ [50], регламентирующие условия обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина.
Вышеуказанная норма в прежней редакции позволяла прокурору подавать заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не мог сам обратиться в суд.
В настоящее время указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования [51].
Закон о прокуратуре обязывает прокурора в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои интересы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо нарушение приобрело в силу иных обстоятельств особое общественное значение, предъявлять и поддерживать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших [52].
Развитием этого законодательного положения следует считать указания Генерального прокурора РФ, содержащиеся в его приказе от 02.12.2003 № 51 [53].
Полномочия по участию в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором путем [54]:
- обращения в суд с заявлениями (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) в порядке искового производства (исковые заявления), по делам, возникающим из публичных правоотношений и рассматриваемым в порядке особого производства;
- вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;
- подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.
В соответствии со ст. 41 ГПК прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.
Свои правомочия на участие в деле прокурор реализует путем предъявления иска или подачи заявления по делам особого производства и делам, возникающим из административно-правовых отношений. Он приносит протесты на незаконные и необоснованные решения, определения и постановления суда, проверяет законность их обращения к исполнению, опротестовывает действия судебного пристава-исполнителя [55].
Таким образом, необходимо заключить, что корректировка гражданского процессуального законодательства существенно изменила правовой статус прокурора в сфере защиты им частноправовых интересов.
Произошедшие перемены сместили акцент в защите частных интересов с категорий граждан, которые подлежат защите, на конституционные права и свободы, в реализации которых наиболее часто выявляются нарушения закона: право на труд, жилище, социальное обеспечение, образование, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду.
Наконец, расширение права прокурора на обращение в суд в защиту частных интересов дополняет полномочия прокурора в гражданском процессе правом на оспаривание ненормативных правовых актов при наличии просьбы лица, чье право нарушено изданием такого акта.