2.2 Формы участия прокурора в арбитражном процессе
Участие прокурора в арбитражном процессе происходит в соответствии с регламентом, установленным АПК РФ. Прокурор в суде не осуществляет функций надзора, а выступает в качестве одного из лиц, участвующих в деле.
В соответствии со ст. 4 АПК РФ обращение в арбитражный суд осуществляется в форме:
1) искового заявления - по экономическим спорам и иным делам, возникающим из гражданских правоотношений;
2) заявления - по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, по делам о несостоятельности (банкротстве), по делам особого производства, при обращении о пересмотре судебных актов в порядке надзора и в иных случаях, предусмотренных АПК РФ;
3) жалобы - при обращении в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций, а также в иных случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами;
4) представления — при обращении Генерального прокурора РФ и его заместителей о пересмотре судебных актов в порядке надзора.
В соответствии со ст. 40 АПК РФ лицами, участвующими в деле, являются: стороны; заявители и заинтересованные лица; прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, обратившиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных АПК РФ.
Приказ № 20 Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" предусматривает две формы участия прокурора в арбитражном процессе [80]:
1) предъявление исков и подача заявлений по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК;
2) вступление в процесс на любой стадии процесса по делам указанных категорий в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ (п. 2 Приказа).
Согласно п. 6 Приказа предусмотрено обязательное участие в предварительном заседании на стадии подготовки к судебному разбирательству дел, которые возбуждены по искам и заявлениям прокуроров, а также в стадии судебного разбирательства апелляционной и кассационной инстанций (п. 6).
Участие прокурора в арбитражном процессе возможно также в стадии пересмотра судебных актов в порядке надзора. Согласно ст. 292 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов Российской Федерации могут быть пересмотрены в порядке надзора по представлению прокуроров. В ст. 52 АПК РФ указан перечень дел, которые могут быть возбуждены по иску или заявлению прокурора.
Согласно указанию председателя ВАС РФ, данному в связи с Приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. N 20 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве", арбитражные суды субъектов РФ, федеральные арбитражные суды округов должны уведомлять органы прокуратуры о назначении к слушанию дел, предусмотренных ч. ч. 1 и 5 ст. 52 АПК РФ (речь идет об оспаривании нормативных правовых актов) в целях возможного вступления прокурора в дело [81].
Поскольку действующий АПК РФ не предусматривает возможности истребования дел из арбитражного суда должностными лицами органов прокуратуры, арбитражные суды должны оказывать им содействие в ознакомлении с материалами дела в суде.
Таким образом, в целях обеспечения законности прокурор вправе по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса, имея процессуальные права и обязанности лица, участвующего в деле.
В случаях, когда прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, он вправе вступить в дело при его рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанций, подать апелляционную или кассационную жалобу. Кроме того, согласно ст. 292 АПК РФ прокурор вправе подать представление о пересмотре судебных актов в порядке надзора по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ.
Поскольку в основе правового регулирования участия прокурора в арбитражном процессе лежит концепция ограничения вмешательства прокуратуры в частноправовые отношения, то прокурор не может обращаться в арбитражный суд с исками, связанными с недействительностью сделок должника по специальным основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", в том числе и в случаях, когда должник или кредитор относятся к категориям лиц, поименованным в абзацах третьем и четвертом ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Прокурор также не вправе оспаривать сделки, охваченные арбитражным соглашением, поскольку не является стороной такого соглашения, которое предусматривает подведомственность соответствующих споров международному коммерческому арбитражу [82].
Прокурор, обратившийся в суд в защиту государственных и общественных интересов, является самостоятельным субъектом арбитражного процесса, который наделен правами и обязанностями истца (процессуальный истец), кроме права на заключение мирового соглашения. При обращении в суд с иском прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины и не обязан соблюдать досудебный (претензионный) порядок урегулирования спора в тех случаях, когда это является необходимым. Никаких иных полномочий или преимуществ по сравнению с другими лицами, участвующими в деле, у прокурора нет.
Обращение в Высший Арбитражный Суд РФ направляет Генеральный прокурор РФ или заместитель Генерального прокурора РФ, в арбитражный суд субъекта РФ направляют также прокурор субъекта РФ или заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры или их заместители.
Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.
Реализация полномочий прокурора в арбитражном суде осуществляется в трех формах [83]:
1) предъявление исков (заявлений) в защиту интересов государства и общества;
2) участие в рассмотрении этих исков (заявлений) во всех судебных инстанциях;
3) принесение протестов на незаконные и необоснованные решения и постановления арбитражных судов.
Арбитражное судопроизводство и органы прокуратуры призваны решать единые задачи по защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан и содействовать укреплению законности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. № 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве» был издан в целях обеспечения полного и эффективного решения органами прокуратуры задач в арбитражном судопроизводстве и закрепил нижеследующие положения.
Заместители Генерального прокурора РФ, начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, военные и иные специализированные прокуроры должны своевременно использовать свои полномочия по подготовке и предъявлению в арбитражные суды исков и заявлений с целью устранения и пресечения нарушений закона, участию в рассмотрении арбитражных дел, обжалованию незаконных и необоснованных судебных актов. Участие прокуроров в арбитражном процессе является действенным средством укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов [84].
В ст. 52 АПК РФ предусмотрены 2 формы участия прокурора в арбитражном процессе.
Во-первых, возбуждение дела по основаниям, предусмотренным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. В этом случае прокурор занимает процессуальное положение истца, защищающего публично-правовые интересы.
Во-вторых, согласно ч. 5 ст. 52 АПК РФ по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Здесь речь идет о тех случаях, когда прокурор не является истцом по делу, а вступает в уже начатый другим лицом арбитражный процесс. В доктрине процессуального права и по аналогии с ГПК РФ (ч. 3 ст. 45) можно говорить о даче прокурором заключения по делу. В этом случае прокурор наделяется всеми правами лица, участвующего в деле, указанными в ст. 41 АПК РФ, однако не имеет специальных прав сторон, указанных в ст. 49 АПК РФ.
Полномочия по участию в арбитражном процессе прокурорам необходимо осуществлять путем предъявления в арбитражные суды указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; исков о признании недействительными сделок, а также исков о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.
В целях обеспечения законности прокуроры должны вступать в дела указанных категорий в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ на любой стадии арбитражного процесса. При решении вопроса о необходимости вступления в дело следует исходить из его актуальности и сложности. По делам об оспаривании нормативных правовых актов нужно обеспечивать участие прокурора.
При наличии оснований, установленных в ч. 2 ст. 198 АПК РФ, прокуроры должны обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей.
Работу по подготовке, предъявлению и поддержанию исков и заявлений в арбитражных судах необходимо строить в тесном взаимодействии подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, их подразделений, городских и районных прокуратур.
Прокуроры городов, районов во всех необходимых случаях при выявлении правонарушений в сфере экономики должны инициировать обращения в арбитражные суды (сбор материалов и подготовка проектов исковых заявлений (заявлений)).
Ответственность за своевременную и качественную подготовку проектов исковых заявлений (заявлений) возлагается на начальников управлений и отделов вышестоящих прокуратур, проводящих надзорные проверки, осуществляющих изучение материалов, расследование уголовных дел, участвующих в надзорных стадиях уголовного и гражданского судопроизводства.
Подготовленные подразделениями Генеральной прокуратуры РФ иски и заявления предъявляются в арбитражный суд Генеральным прокурором РФ или его заместителями.
При подготовке, оформлении и направлении в арбитражный суд исковых заявлений и иных процессуальных документов прокуроры должны строго руководствоваться требованиями законодательства, изучать необходимость вмешательства органов прокуратуры с целью защиты публичных интересов, правовую обоснованность обращений в арбитражный суд.
Прокуроры должны принимать обязательное участие в предварительном заседании на стадии подготовки к судебному разбирательству дел, возбужденных по искам и заявлениям прокуроров, в судебном разбирательстве указанных дел в первой, апелляционной и кассационной инстанциях [85].
На всех стадиях арбитражного процесса прокуроры должны определять свою позицию в строгом соответствии с требованиями закона, материалами дел и внутренним убеждением, последовательно отстаивать ее, руководствуясь принципами законности, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон.
Прокуроры должны своевременно обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения. При этом постановка вопросов в жалобах увязывается с определенными законом полномочиями апелляционной и кассационной инстанций по пересмотру состоявшихся решений, а в необходимых случаях перед арбитражным судом кассационной инстанции прокурор заявляет ходатайство о приостановлении исполнения решения, постановления, принятых в первой и апелляционной инстанциях.
При рассмотрении обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по делам, предусмотренным ст. 52 АПК РФ, прокуроры должны руководствоваться требованиями ст. 304, а также ч. 3 ст. 292 АПК РФ. Для решения вопроса о наличии оснований для пересмотра судебного акта в порядке надзора при необходимости следует изучать арбитражное дело в суде. При наличии оснований для пересмотра судебного акта в порядке надзора прокуроры должны обращаться с соответствующим представлением к Генеральному прокурору РФ или его заместителю. В случае направления представления изучение арбитражного дела обязательно.
Представление составляется в соответствии с требованиями ч. 2 и 3 ст. 294 АПК РФ. В подтверждение доводов, изложенных в представлении, необходимо прилагать к нему копии иных процессуальных документов. При отказе в таком обращении нужно составить мотивированное заключение, сообщив об этом заявителям.
При решении вопроса об использовании предоставленного прокурору права на обращение с исковым заявлением (заявлением) в арбитражный суд прокуроры руководствуются следующими критериями [86]:
1) это полномочие, безусловно, необходимо использовать в тех случаях, когда иными средствами полностью устранить выявленное нарушение закона нельзя, а органы и лица, его допустившие, отказываются от принятия мер по добровольному устранению правонарушения и его последствий. О таких ситуациях свидетельствуют, в частности, данные:
а) о причинении юридическим лицом или гражданином-предпринимателем материального ущерба государственным и общественным интересам;
б) о допущенных при создании юридического лица нарушениях закона или иных правовых актов, носящих неустранимый характер;
в) о допущенных при заключении сделки нарушениях закона или иных правовых актов, чем ущемляются государственные и общественные интересы;
2) данное полномочие используется, когда есть объективные основания полагать, что реагирование прокурора в иной форме (например, внесение представления или принесение протеста) не повлечет надлежащего, своевременного и полного устранения нарушений законности;
3) когда задачи пресечения правонарушения и предотвращения большего вреда государственным и общественным интересам могут быть эффективно решены путем принятия арбитражным судом по заявлению прокурора мер по обеспечению иска.
Арбитражным судам следует иметь в виду, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (статьи 1253, 222 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В случаях если прокурор обращается в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд прекращает производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
Если прокурор обращается в арбитражный суд с заявлением о вступлении в дело в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд отказывает во вступлении прокурора в дело, о чем выносит определение. К такому определению применяются правила, установленные соответственно статьей 50 или 51 АПК РФ.
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ) [87].
Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на пункт 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.
В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании статьи 4 и части 1 статьи 198 АПК РФ.
Разъяснения относительно оспаривания ненормативных правовых актов, содержащиеся в настоящем постановлении, применяются и при оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.
При обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением данной сделки.
Арбитражный суд оставляет заявление прокурора без рассмотрения применительно к пункту 5 части 1 статьи 148 АПК РФ, если установит, что оспариваемой сделкой не нарушаются публичные интересы, на которые указывает прокурор в своем обращении.
В случае если после принятия арбитражным судом заявления прокурора к производству и возбуждения производства по делу, стороны в соответствии с частью 6 статьи 4 АПК РФ заключили соглашение о передаче спора на рассмотрение третейского суда, суд продолжает рассмотрение дела по существу, не оставляя заявление прокурора без рассмотрения.
Если дело, возможность обращения по которому предусмотрена в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, рассмотрено третейским судом, прокурор вправе оспаривать решение третейского суда либо возражать против его принудительного исполнения, если решение затрагивает интересы Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (далее - публично-правовое образование), не участвовавших в третейском разбирательстве.
Применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором по уважительной причине срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора в том случае, если до истечения указанного срока или в иной разумный срок прокурор предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. При этом позднее выявление прокурором нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов само по себе не является уважительной причиной пропуска срока подачи заявления [88].
Отказ прокурору в восстановлении пропущенного срока не лишает заинтересованное лицо права самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании статьи 4 и части 1 статьи 198 АПК РФ с ходатайством о восстановлении пропущенного этим лицом срока.
При вступлении прокурора в дело со ссылкой на положения части 5 статьи 52 АПК РФ необходимо иметь в виду, что на прокурора распространяются требования о соблюдении процессуального срока обращения с жалобой на судебный акт.
При обращении в арбитражный суд в порядке части 1 статьи 52 АПК РФ, а также при обжаловании судебных актов прокурор обязан соблюдать требования к форме и содержанию обращений в арбитражные суды, предусмотренные Кодексом (статьи 125, 193, 199, 209, 263, 274, 294 АПК РФ).
Применительно к статье 125 АПК РФ прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. В случае несоблюдения этих требований арбитражный суд оставляет заявление без движения в соответствии со статьей 128 АПК РФ [89].
Истец в деле, производство по которому возбуждено на основании искового заявления прокурора, пользуется всеми процессуальными правами истца, извещается судом о времени и месте рассмотрения дела, вправе приводить свои доводы и соображения относительно требований, предъявленных прокурором, в том числе поддерживать требования прокурора либо возражать против их удовлетворения.
Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца или ответчика права требовать рассмотрения дела по существу. В случае если истец или ответчик заявит о рассмотрении дела по существу, дело подлежит дальнейшему рассмотрению. Ходатайство о продолжении рассмотрения дела по существу может быть заявлено устно; в этом случае оно заносится в протокол судебного заседания и удостоверяется подписью заявителя (пункт 6 части 2 статьи 155 АПК РФ).
Отказ истца от иска по делам, предусмотренным абзацами вторым и третьим части 1 статьи 52 АПК РФ, не препятствует рассмотрению дела, производство по которому возбуждено по заявлению прокурора.
Подводя итог второй главе дипломной работы, можно сделать следующий вывод.
В силу своей компетенции прокурор может быть заинтересован и может участвовать в рассмотрении и разрешении любого гражданского дела. Этим заинтересованность прокурора отличается от заинтересованности государственных органов и органов местного самоуправления, участие которых в гражданском судопроизводстве ограничивается лишь сферой их деятельности, их функциями. При этом каждая форма участия прокурора в гражданском процессе (возбуждение дела или дача заключения) и на каждой стадии гражданского процесса (от производства в суде первой инстанции до стадии пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам) характеризуется определенными особенностями. На любой стадии процесса и в любой форме прокурор защищает в суде не собственные, а государственные и публичные интересы, а также интересы других или неопределенного круга лиц.
Участие в деле истца не является основанием для освобождения прокурора от участия в судебном разбирательстве и выполнения им обязанностей, установленных процессуальным законодательством. В силу статьи 65 АПК РФ прокурор, вне зависимости от формы его участия в деле, должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений [90].