Министерство образования и науки Российской Федерации
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
« ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Финансово-экономический факультет
Кафедра финансов
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине "Финансы"
Государственные закупки в системе управления финансами в РФ
Руководитель работы Доктор эконом.наук, доцент
" " 20 г.
Исполнитель студентка группы ====
" " 20 г.
2012
Содержание
Введение.......................................................................................3
1 Основы организации управления финансами.......................................5
1.1 Г осударственные закупки как способ обеспечения деятельности
государства....................................................................................5
1.2 Нормативно-правовое регулирование государственных закупок в РФ.........10
2 Анализ эффективности использования бюджетных средств через систему
государственных закупок................................................................15
2.1 Анализ динамики государственных закупок в РФ по формам организации
конкурсных процедур.....................................................................15
2.2 Основные проблемы при проведении государственных закупок...............18
2.3 Показатели оценки эффективности государственных закупок..................22
3 Направления совершенствования управления государственными закупками в
РФ.............................................................................................31
Заключение..................................................................................38
Список использованной литературы...................................................40
Приложение.................................................................................42
Введение
Для достижения оптимальных параметров функционирования экономики и решения приоритетных задач, стоящих перед государством, необходима организация рационального и эффективного расходования бюджетных средств. Поскольку система государственных закупок служит реализацией этой цели, ее совершенствование с полным основанием может быть отнесено к категории задач государственной важности. В условиях стабильности российской экономики и роста расходной части бюджетов организация эффективной работы системы государственных закупок и создание объективной системы оценки ее эффективности приобретает все большее значение.
Достижение наиболее оптимальных характеристик государственных закупок может рассматриваться сквозь призму экономии бюджетных средств, при одновременном обеспечении высокого качества закупаемых товаров, работ, услуг.
В этой связи возникает сложная задача достижения оптимального соотношения рыночных и государственных механизмов: создание здоровой конкурентной среды, открытости системы государственного заказа для участия большого круга участников и вместе с тем создание защиты интересов государственных заказчиков от рисков, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением государственных контрактов поставщиками и подрядчиками.
Таким образом, возникает необходимость разработки концепции формирования и развития качественно новой для нашей страны системы государственных закупок, учитывающей потребности и макроэкономические условия современной экономики. Система государственных закупок должна стать эффективным инструментом экономического регулирования, стабилизации экономики и концентрации материальных, трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциалов для реализации стратегических целей социально-экономического развития страны.
Данными обстоятельствами обусловлена актуальность темы работы.
Целью курсовой работы является изучение государственных закупок в системе управления финансами, а также разработка направлений совершенствования управления государственными закупками в РФ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- изучить теоретические аспекты государственных закупок и их нормативно-правовое регулирование в РФ;
- провести анализ динамики и оценки эффективности государственных закупок в РФ;
- определить основные проблемы при проведении государственных закупок;
- выявить перспективы управления государственными закупками в
РФ.
Объектом исследования являются государственные закупки.
Предметом исследования являются взаимоотношения между органами власти и управления по поводу функционирования системы государственных закупок.
Методологической основой исследования является диалектикоматериалистический подход к изучению экономических явлений и процессов, общенаучные методы исследования, системный подход, анализ (понятий, категорий и динамики государственных закупок), статистические наблюдения, экспертные оценки и др.
С целью подробного изложения данной темы мною были использованы статьи и материалы из учебных пособий, данные с интернет-ресурсов, отражающие суть данной проблемы на современном уровне.
1 Основы организации управления финансами
1.1 Государственные закупки как способ обеспечения деятельности государства
Рынок государственных закупок является важнейшим элементом социально-экономического развития страны, а сама система государственных заказов становится одним из основополагающих институтов государственного регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и структуру.
Термин «государственные закупки» почти в каждой стране интерпретируется по-своему. По мнению Кузнецова К.В., в большинстве случаев речь идет о закупках за счет государственного бюджета на обеспечение жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти. При этом из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются закупки товаров (работ, услуг), приобретаемых с целью их дальнейшей перепродажи1.
Согласно точке зрения Смотрицкой И.И., по своей экономической сущности категория «государственный заказ» отражает общественные потребности, выраженные через государственный спрос, «государственная закупка» по своей сущности является удовлетворенной (обеспеченной) государственной потребностью. Соответственно под государственным заказом следует понимать обоснованную и оформленную потребность в товарах, работах и услугах для государственных нужд, под размещением государственного заказа понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
В свою очередь, термин «государственная закупка», характеризуя суть рыночной контрактации, отражает стадию выполнения государственного заказа2. Государственная закупка выступает результатом, заключительной стадией процесса обеспечения общественных потребностей, несущей на себе отпечаток всех предшествующих стадий, и одновременно - формой обеспечения общественных потребностей, так как обмен товарами между производителями и потребителями осуществляется в процессе купли-продажи на товарном рынке.
Однако Бордунова С.А. обращает внимание на иные различия между научными терминами «государственный заказ» и «государственная закупка». По мнению автора, неправомерно объединять в одно понятие государственный заказ, поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Термин «закупка» подразумевает приобретение и может быть отнесен только к договору купли-продажи товаров и/или к поставке товаров.
Если рассматривать контракт на выполнение работ и оказание услуг, то в данном случае указанные понятия относятся к государственному заказу. Именно в этом и состоит основное отличие государственной закупки от государственного заказа. Бордунова С.А. приходит к выводу, что понятие «государственный заказ» шире понятия «государственная закупка» и должно рассматриваться как отдельное понятие.
В связи с изложенным, Бордунова С.А. предлагает внести следующие определения:
Государственный заказ - это действие государственного заказчика, направленное на заключение государственного контракта в целях удовлетворения потребностей в материальных работах, объектах или услугах, финансирование которых ведется в основном из средств налогоплательщиков, необходимых для осуществления функций и полномочий государства.
Государственная закупка - это процесс, направленный на приобретение товаров для государственных нужд, финансирование которых ведется в основном из средств налогоплательщиков .
На мой взгляд, наиболее верными определениями государственного заказа и государственной закупки являются определения, предложенные Смотрицкой И.И., так как они в более полном объеме выражают экономическую сущность данных категорий.
Согласно классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, принято подразделять предметы закупок на товары, работы и услуги. К «товарам» обычно относятся предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическая энергия, а также услуги, сопутствующие поставкам
товаров, если стоимость таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров. Под «работами» подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или обновлением зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие, как бурение, геодезические работы, спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости самого строительства. «Услуги» означают любой предмет закупок помимо товаров и работ4.
В современном мире государственные закупки являются инструментом выстраивания политики выполнения государством своих функций:
1) защиты (ВПК),
2) продовольственной безопасности (АПК),
3) энергетической безопасности (ТЭК),
4) социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура),
5) охрана и сохранение природных ресурсов.
О важности совершенствования механизма государственных закупок свидетельствует и тот факт, что на рубеже XX-XXI столетий доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте практически во всех странах (развитых и развивающихся) возросла более чем в 700 раз. Отмечается увеличение, как объема, так и стоимости закупок для государственных нужд. Государство становится крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ и услуг - доля государственных закупок постоянно растет и составляет в развитых странах более 20% ВВП. Поэтому правительства, руководя государственными расходами и налогами, могут оказывать значительное воздействие на социально-экономические процессы, а государственные закупки рассматриваются как один из действенных инструментов социально-экономического развития и государственной политики в решении таких важнейших задач, как обеспечение единства экономического пространства, развитие рынков и сохранение конкурентной
среды, поддержка регионов и групп населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики.
Посредством механизма государственных закупок решается проблема привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного социально-экономического развития важны не только темпы экономического роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как:
1) достижение социальной и технологической однородности экономического пространства страны;
2) снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между различными регионами;
3) сближение технологического уровня производства в различных отраслях экономики;
4) повышение социально-технологической однородности экономики.
Именно посредством совершенного механизма государственных закупок эти задачи могут быть решены наиболее эффективно.
Структура управления государственными закупками в ряде стран сохраняет между органами государственного управления и государственными заказчиками вертикаль административного управления, что связано с сохранением за центральными органами власти распределительной функции в части финансового обеспечения государственных закупок. Полномочия по управлению размещением и реализацией государственных заказов полностью переданы государственным заказчикам, которые на основании двусторонних контрактных отношений осуществляют взаимодействие с исполнителями (подрядчиками, поставщиками) государственных заказов. (См. Рисунок 1. «Приложение А»).
Г осударство, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный спрос на товары и услуги, что вызывает рост ВВП. Получив оплату от государства за поставленную продукцию (товары, работы, услуги) хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению общего спроса и ВВП. За счет этого механизма рост государственных расходов запускает процесс мультипликации национального дохода, аналогичный тому, который возникает при увеличении частных инвестиций. (См. Рисунок 2. «Приложение Б»).
Государственные закупки выступают в качестве стимулирующего фактора для повышения макроэкономических показателей государства и регионов, как справедливо отмечается, «государственные закупки являются важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения»5. Государство как субъект экономической деятельности, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения общественных потребностей, способствует росту экономики, ее инновационному развитию, улучшению качества оказываемых социальных услуг.
Государственные закупки по своему влиянию на экономику носят комплексный характер. Реализуя указанные функции, система государственных закупок решает не только задачу обеспечения государственных нужд, но и выступает в качестве одного из основополагающих институтов государственного регулирования, в качестве важнейшего инструмента экономической политики государства.
Таким образом, вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей - ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям. Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран, то они являются действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок. Поэтому система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд является мощным рычагом влияния государства на экономику.
1.2 Нормативно-правовое регулирование государственных закупок в РФ
В России к настоящему времени сформирована достаточно полная нормативно - законодательная база по организации процессов закупок продукции (услуг) для государственных нужд, включая конкурсные торги различных видов. Состав указанных нормативно - правовых актов включает большое количество (более 300) документов, как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Законодательно - нормативная база достаточно подробно регулирует гражданско-правовые вопросы государственных закупок, взаимные права и обязанности сторон, состав и виды формируемых документов на различных этапах заключения контрактов и их исполнения.
В 2005 г. с принятием закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ началась реформа в сфере государственных закупок, которая, по мнению руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС) И.Ю. Артемьева, стала за последние годы «одной из самых успешных и самых результативных форм реализации административной реформы и противодействия коррупции».
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения
заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов6.
Важным моментом является то, что Закон предусматривает возможность для иностранных поставщиков (исполнителей) товаров (работ, услуг) принимать участие в конкурсе. В отношении товаров (работ, услуг) иностранного происхождения применяется национальный режим, предусматривающий, что такие товары (работы, услуги) допускаются к процедурам размещения заказов на равных с российскими товарами (работами, услугами) условиях.
Рассматриваемый Закон вносит ряд новаций относительно использования современных информационных технологий при размещении государственных и муниципальных заказов. Были поставлены новые цели и задачи для создания системы электронных государственных закупок в России, значительно отличающиеся от целей и задач прошлых лет. (См. Таблица 6. «Приложение В»).
Статья 16 Закона посвящена информационному обеспечению размещения заказа и определяет статус сайтов, на которых размещается информация о государственных и муниципальных закупках.
Пункт 7 ст. 16 определяет, что "порядок пользования официальными сайтами и требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами устанавливаются Правительством Российской Федерации". В соответствии с п. 8 ст. 16 "информация о размещении заказа, размещенная на официальных сайтах, должна быть доступна для
ознакомления без взимания платы" .Закон снимает ограничения по проведению конкурсов в электронной форме, на всех его стадиях, начиная с публикации объявления и заканчивая подведением итогов. Закон полностью легитимизирует электронные способы проведения закупок. Это определяется тем, что:
- в законе используется понятие электронного документа;
- закон об ЭЦП определяет правила использования электронных документов;
- с созданием корневого удостоверяющего центра сняты последние ограничения по использованию ЭЦП.
Закон вводит в действие реестр недобросовестных поставщиков ("черных списков") на каждом уровне государственного управления и обязательность размещения этой информации в Интернете.
Важным является также то, что Закон распространяет свое действие не только на федеральные органы и субъекты РФ, но и на муниципалитеты.
Приняв Закон, государство заметно продвинулось в решении проблемы по созданию прозрачной системы госзакупок. Закон также поручает разработку порядка предоставления конкурсной документации в электронной форме и опубликования результатов открытого конкурса в электронной форме Правительству РФ.
Необходимо отметить, что 20 апреля 2007 г. был принят Федеральный закон №53-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Он был призван сделать рынок госзаказов еще более «рыночным» и прозрачным. Закон позволил участвовать в госзакупках индивидуальным предпринимателям, малому, среднему бизнесу, новым организациям, организациям с зарубежным капиталом, общественным организациям.
Благодаря закону №53-ФЗ появились нововведения в организации торгов по различным позициям товаров и услуг, а также в совместном участии нескольких исполнителей в исполнении госконтракта - теперь закупка может быть разбита на несколько лотов, на каждый из которых заключается отдельный контракт, а в исполнении могут участвовать несколько компаний. Ранее для этого было необходимо организовывать консорциум или другие виды сотрудничества, что усложняло процедуру.
В закон №53-ФЗ также было внесено большое количество изменений и дополнений. Основные изменения и дополнения в процедурах государственных и муниципальных закупок, внесенные законом от 1 января 2011 г. №53-ФЗ, состоят в следующем:
- все получатели федеральных бюджетных средств получили статус государственного заказчика;
- начальная цена контакта приравнена к максимальной. При проведении торгов, также как и ранее при проведении котировок, заявки с ценой, превышающей начальную, отклоняются;
- заказчик обязан после определения победителя торгов или запроса котировок отказаться от заключения контракта с ним в случае установления факта его несоответствия требованиям законодательства;
- цена контракта должна быть неизменна. Теперь цена государственного или муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения;
- введена возможность воспользоваться результатами торгов или запроса котировок при срыве выполнения контакта победителем. В случае расторжения контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком своих обязательств заказчик вправе заключить контакт с участником размещения заказа, занявшим «второе место»;
- конкретизирована ответственность поставщика за неисполнение обязательств по контракту. Теперь заказчик вправе требовать уплату неустойки, штрафа, пеней за каждый день просрочки исполнения обязательства;
- в контакт в обязательном порядке должно включаться условие о порядке приемки;
- дано определение лотов при проведении торгов и описан порядок работы с ними. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт;
- дано определение одноименной продукции на основе номенклатуры МЭРТ. Под одноименными товарами (работами, услугами) понимаются товары (работы, услуги) относящиеся к одной подгруппе в соответствии с номенклатурой МЭРТ;
- введена обязанность отклонения несоответствующего поставщика (недостоверность сведений в документации);
- изменены условия размещения заказов у субъектов малого предпринимательства. Заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем 10 и не более чем 20% (ранее было 15%) общего годового объема поставок;
- уточнены сроки на ряд действий (рабочие или календарные дни);
- бюджетные учреждения лишены права закупать по сметам на содержание учреждения на сумму до 200 тыс. рублей.
Помимо данных изменений законом был предусмотрен порядок обжалования, при котором жалобу в контролирующий орган можно подать в форме электронного документа и по факсу. Помимо этого, был расширен перечень оснований для проведения внеплановых проверок контролирующим органом .
Можно сделать вывод о том, что в современный период принятие Закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд является, безусловно, позитивным явлением. Не следует также забывать о том, что в рассматриваемый Закон законодателем постоянно вносятся изменения и дополнения, что явно не способствует стабильности законодательства в рассматриваемой сфере.
2 Анализ эффективности использования бюджетных средств через систему государственных закупок
2.1 Анализ динамики государственных закупок в РФ по формам организации конкурсных процедур
В настоящее время динамика рынка государственных закупок характеризуется устойчивым ростом объема закупок. (См. Рисунок 3. «Приложение Г»). За период 2006-2011 годов объем государственных закупок вырос на 3696,8 млрд. рублей или на 338,41%. Наибольший рост государственных расходов на закупки в сопоставлении с долей этих расходов в ВВП, а также по отношению к расходной части федерального бюджета приходится на период с 2008г. по 2011 г., государственные расходы на закупки составили 9,0% и 10,7% ВВП в 2008 и 2010 гг. соответственно. В 2010 и 2011 годах, по оценке специалистов Минэкономразвития России, объем государственных закупок превысил 4 трлн. руб9.(См. Таблица 1.) Таким образом, в условиях, когда доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг достигает 50% расходной части федерального бюджета, задача формирования полноценной контрактной системы государственных закупок и соответствующих институтов приобретает стратегическое значение.
Таблица 1. - Динамика закупок для государственных нужд в 20062011 годах (млрд. руб.)
|
Годы |
Государственные закупки |
Объем закупок в % к расходам федерального бюджета |
Объем закупок в % к ВВП |
|
2006 |
1092,4 |
30,9 |
5,1 |
|
2007 |
1713,1 |
40,0 |
6,4 |
|
2008 |
2968,5 |
53,6 |
9,0 |
|
2009 |
3300,9 |
43,6 |
8,0 |
|
2010 |
4271,7 |
44,2 |
11,0 |
|
2011 |
4789,2 |
47,3 |
10,7 |
Структуру государственных закупок по направлениям расходования бюджетных средств можно проследить по таблице 2.
Таблица 2. - Структура закупок для государственных нужд в 20082011 годах (млрд. руб.)
|
Направления закупок / Год |
2008 |
в % к объему гос. закупок |
2009 |
в % к объему гос. закупок |
2010 |
в % к объему гос. закупок |
2011 |
в % к объему гос. закупок |
|
Государственный оборонный заказ |
740,0 |
24,9 |
890,0 |
27,0 |
1300,0 |
30,4 |
1356,0 |
28,3 |
|
Научные исследования |
290,9 |
9,8 |
419,2 |
12,7 |
525,4 |
12,3 |
598,7 |
12,5 |
|
Строительство, инфраструктура |
721,3 |
24,3 |
845,0 |
25,6 |
1106,4 |
25,9 |
1278,7 |
26,7 |
|
Государственный резерв |
338,4 |
11,4 |
359,8 |
10,9 |
431,4 |
10,1 |
469,3 |
9,8 |
|
Прочие |
877,8 |
29,6 |
786,9 |
23,8 |
908,5 |
21,3 |
1086,5 |
22,7 |
|
Всего |
2968,5 |
100,0 |
3300,9 |
100,0 |
4271,7 |
100,0 |
4789,2 |
100,0 |
Из таблицы 2 видно, что за период 2008-2011 годов объем государственного оборонного заказа вырос на 616 млрд. рублей и достиг в 2011 году 1356 млрд. руб., что составило около 28,3% общего объема государственных закупок.
Также одним из значимых направлений по проведению государственных закупок является строительство и инфраструктура, так с 2008 по 2011 гг. оно возросло на 557,07 млрд. рублей и составило 26,7% в общей структуре государственных заказов.
По таблице 2 прослеживается сокращение удельного веса государственных заказов в сфере государственного резерва, так с 2008 по 2011 гг. сокращение в структуре государственных закупок составило 1,6%, однако в абсолютном выражении расходы на заказы по данному направлению возросли на 130,9 млрд. рублей.
За наблюдаемый период возросли расходы на государственные заказы по проведению научных исследований, так с 2008 по 2011 гг. в абсолютном выражении прирост составил 307,8 млрд. рублей.
Что же касается прочих направлений, то в абсолютном выражении они возросли на 208,7 млрд. рублей, однако их удельный вес в общей
структуре государственных закупок сократился до 22,7% в 2011 году10. (См. Рисунок 4. «Приложение Г»).
По таблице 3 можно провести анализ эффективности проведенных государственных закупок в 2011 году.
Таблица 3. - Статус исполнения контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в 2011 г., %
|
Степень исполнения контракта |
Запрос котирово к |
Открыты й аукцион |
Открытый конкурс |
Закупки товаров из единственно го источника |
Открытый аукцион в электронно й форме |
Торги на товарны х биржах |
|
Несостоявшиеся торги |
3,62 |
4,31 |
4,73 |
7,22 |
5,38 |
9,11 |
|
Исполнен |
71,34 |
57,14 |
62,21 |
51,86 |
57,35 |
74,02 |
|
В исполнении |
25,03 |
38,54 |
33,06 |
40,92 |
37,27 |
16,87 |
Как видно из таблицы 3 наиболее часто встречающимися способами осуществления государственных заказов в 2011 году оказались:
1) запрос котировок - несостоявшиеся торги составили только 3,62%, исполнено 71,34%;
2) открытый конкурс - несостоявшиеся торги составили 4,73%, исполнено - 62,21%;
3) открытый аукцион - несостоявшиеся торги составили 4,31%, исполнено - 57,14%.
Менее эффективными оказались торги на товарных биржах -несостоявшиеся торги 9,11%, и закупки товаров из единственного источника
- несостоявшиеся торги составили 7,22%11.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что система функционирования государственных заказов в Российской Федерации характерна следующими особенностями:
1) удельный рост государственных заказов в структуре расходов федерального бюджета Российской Федерации;
2) опережающие темпы роста государственного оборонного заказа
в общем объеме закупок, что в настоящее время обусловлено новыми стратегиями в области национальной безопасности;
3) наиболее часто встречающимися способами заключения государственных заказов являются: запрос котировок, открытый конкурс, открытый аукцион.
2.2 Основные проблемы при проведении государственных закупок
В настоящее время механизм госзакупок в России довольно активно и эффективно работает, но есть и некоторые проблемы, тесно связанные с процедурой организации, проведения и всего механизма действия госзакупок в РФ.
Классифицировать проблемы можно по следующему основанию:
а) субъективные проблемы, в основе которых лежит человеческий фактор образования;
б) объективные проблемы, которым присуще фактическое положение тех или иных экономических или правовых факторов.
Охарактеризуем более детально проблемы реализации механизма государственных закупок в РФ:
1. Коррупция. Хотя немало уже сделано в плане формирования структурных элементов реформы, особенно в процедурах и технологии закупок, направленных на экономию бюджетных средств, ощутимых результатов, с точки зрения повышения общей результативности и эффективности государственных закупок, наблюдается немного. Коррупция по-прежнему ежегодно поглощает порядка 10% стоимости совокупного объема государственного заказа, т.е. речь идет о сумме порядка 330 млрд. руб.
2. Несовершенство нормативно-правовой базы, которое не позволяет в полной мере реализовывать в РФ преимущества конкурсной системы размещения заказов на поставки продукции для государственных нужд.
3. Отсутствие квалифицированных кадров в области организации и проведения конкурсных торгов. По некоторым оценкам, должно быть подготовлено: для федеральных органов - более 1000 человек, на уровне субъектов Федерации - около 10 000 и столько же - на уровне муниципальных работников. Однако количество специалистов в этой области остается слишком маленьким по сравнению с потребностями в них по всей России.
4. Заказчиками допускается упрощенный подход к подготовке и проведению торгов, не проводится предварительная квалификация претендентов, что приводит к ошибкам в выборе подрядчика и как следствие - к срыву договорных обязательств.
5. Монополизм крупных организаций и предприятий в регионах, которые стремятся диктовать заказчику свои условия. В отдельных регионах еще не созданы тендерные комитеты, а некоторые из них ограничивают свою деятельность сбором информации о проведенных торгах.
6. Серьезные недостатки договорной практики. В ряде мест договоры составляются по упрощенной схеме, на принципах взаимного амнистирования, без использования мер имущественной ответственности.
7. Ключевым вопросом развития системы организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в виде конкурсов в России является обеспечение гласности и прозрачности. Информация о конкурсных торгах разрознена, не упорядочена, получение ее в систематизированном виде потенциальными участниками торгов не организовано.
8. Низкая дисциплина соблюдения контрактов среди российских предпринимателей.
9. Руководители многих структур управления проявляют недальновидность, полагаются при выборе того или иного поставщика лишь на собственный опыт и не учитывают современные экономические условия.
10. Ошибки и проявления коррупции со стороны руководителей тендерных комитетов и организаторов торгов, связанные с недостаточной гласностью процедуры вскрытия оферт, подведения итогов конкурсов и уровня цены, предложенной победителем торгов.
11. Недостатки в системе и механизме текущего финансирования закупок и поставок продукции для государственных нужд (в частности, несвоевременное финансирование), которые при наличии жестких контрактных цен приводят к убыткам поставщиков.
12. Отсутствие баз данных по складывающимся отечественным и мировым ценам на товары, работы и услуги, необходимые всем участникам конкурсных торгов.
13. Одной из наиболее сложных проблем контрактного ценообразования является определение ориентировочных цен для проведения торгов. Сложность вопроса определяется рядом факторов: отсутствием надежной статистической и методической базы по свободным рыночным ценам, учетом идеологии проведения конкретных торгов, объективно большой дифференциацией цен и затрат по территориям и по конкретным производителям. Современное состояние экономики и статистики крайне затрудняет формирование надежной базы для определения ориентировочных цен торгов.
С точки зрения Плещенко В.И., в связи указанными проблемами обязательно необходимо создать в условиях рыночной экономики базу данных по складывающимся отечественным и мировым ценам, что в свою очередь упорядочит вопрос ценообразования на товары, работы и услуги и устранит неясность данного вопроса; следует разработать типовые формы договоров для типовых ситуаций с условиями, обязательными для включения в договоры поставки, чтобы избежать упрощенной схемы их составления на практике. Помимо этого очень важно создание нового органа управления, а также уполномочить ответственных должностных лиц на проведение и всесторонний контроль процедуры госзакупок по регионам и на централизованном уровне. Необходимо произвести квалифицированный подбор руководителей и специалистов с учетом их знаний, навыков, умений, а также опыта работы в сфере госзакупок, проводить периодически повышение квалификации. Для эффективности их деятельности прописать в законе ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение руководителями, специалистами госзакупок своих должностных обязанностей. Действующий механизм ответственности поможет упорядочить субъективный фактор госзакупок, связанный с человеческими ресурсами, что в свою очередь должно привести к уменьшению уровня коррупции в стране12.
Самое главное необходимо модернизировать нормативно-правовую базу, в частности закон, регулирующий процесс госзакупок в РФ, что и предлагается на настоящий день.
Следует заметить, что данный перечень проблем, а также предложений по их решению, является не исчерпывающим, поскольку разными авторами выделяются разные проблемы. На мой взгляд, ключевыми проблемами государственных закупок в связи с несовершенством системы управления финансами в этой области на настоящий день все же являются коррупция, а также отсутствие гласности и прозрачности процесса государственных закупок, несовершенство нормативно-правовой базы. В связи с чем, в научной литературе предлагается создать специализированную организационную структуру, что на мой взгляд является верным и перспективным решением существующих проблем. Рассмотрим данный подход более детально.
Для успешного преодоления проблем государственных закупок, в том числе коррупции и для достижения эффективного использования бюджетных средств крайне важна институциональная среда государственных закупок, в первую очередь формирование адекватной структуры и системы управления, повышение «качества» управления государственными ресурсами.
Данный подход, по мнению И.И. Смотрицкой, в определенной мере может быть реализован в рамках формирования модели консолидированного управления государственными закупками. Базовым элементом такой модели должна стать специализированная организационная структура - Федеральное агентство по государственным закупкам, предметом деятельности которого будет реализация государственной политики в сфере государственных закупок . Данное агентство консолидирует функции по стратегическому и оперативному управлению государственными закупками по определенной номенклатуре как на федеральном, так и на региональном уровне. (См. Таблица 7. «Приложение Д»). Концепция модели предполагает стратегическое управление на основе разработки планов и прогнозов развития государственных закупок, системного подхода к закупкам как к рыночному инструменту государственного регулирования экономики.
В этой связи Федеральное агентство по государственным закупкам в рамках выделенных бюджетом лимитов должно быть наделено полномочиями:
- через уполномоченные банки предоставлять подрядчикам
(исполнителям) государственных контрактов долгосрочные кредиты по более льготным процентным ставкам;
- осуществлять субсидирование процентных ставок по
коммерческим кредитам подрядчиков (субподрядчиков) государственных контактов;
- предоставлять государственные гарантии по кредитам,
направленным на финансирование государственных контрактов;
- оперативно принимать конкретные адресные решения в целях преодоления финансовых проблем при реализации государственных заказов.
Таким образом, агентство должно стать не просто федеральным органом исполнительной власти в системе государственных закупок, а особым институтом хозяйствования, обеспечивающим взаимодействие рынка и государства и выступающим экономическим инструментом государственного регулирования макроэкономических процессов. В этих целях деятельность агентства будет направлена на развитие и совершенствование экономико-правового механизма федеральных закупок при взаимодействии с соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти.
2.3 Показатели оценки эффективности государственных закупок
Методика оценки эффективности государственных закупок в РФ предназначена для оценки деятельности государственных заказчиков с точки зрения эффективности, законности, дисциплины исполнения ими государственных функций по обеспечению государственных нужд в товарах, работах, услугах.
В рамках методики проводится как оперативная оценка эффективности отдельных закупок, так и аналитическая оценка эффективности закупок в целом по заказчикам и отраслям.
Существует традиционная оценка - оценка эффективности расходования бюджетных средств по конкретной закупке. Данная оценка позволят оперативно определить, какова экономия бюджетных средств по каждой конкретной закупке. При этом система размещения заказов здесь не оценивается и не анализируется.
Поэтому, наряду с оперативной оценкой вводится аналитическая комплексная оценка, позволяющая оценивать не отдельные размещения заказов, а всю их систему в целом, оценивать не только экономию денежных средств, но и целый комплекс показателей эффективности системы закупок, в частности - планирование, определение начальной цены, средние отклонения цен контрактов от среднеотраслевых, соблюдение законодательства при размещении заказов, исполнение контрактов.
Оба вида оценки применяются параллельно - оперативная по каждой закупке, аналитическая - комплексно, по итогам отчетного периода по отдельным заказчикам, отраслевым департаментам, отраслям закупок, в целом по системе государственных закупок РФ.
Итоги каждой конкретной закупки оцениваются на предмет эффективности расходования бюджетных средств путем определения экономии. Экономия определяется в процентах от начальной цены контракта.
При этом по полученной экономии дается оценка и приводятся конкретные рекомендации по увеличению экономии в ходе закупок.
Показатель эффективности (E) рассчитывается как:
С нач - начальная цена контракта,
С кон - цена, по которой заключается контракт.
При этом закупкам присваиваются различные степени эффективности расходования бюджетных средств.
Таблица 4. - Степени эффективности расходования бюджетных средств
|
Значение показателя эффективности |
Оценка эффективности деятельности |
Необходимые действия |
|
Е=0 |
Неэффективна |
Изучение рынка Привлечение поставщиков |
|
Е<5% |
Низкая эффективность |
Изучение рынка Привлечение поставщиков Возможно, очень точно определена начальная цена контракта |
|
5%<Е<12% |
Нормативная эффективность |
Не нуждается в особых действиях |
|
12%<Е<20% |
Высокая эффективность |
Особое внимание к исполнению контракта поставщиком |
|
Е>20% |
Необоснованная эффективность |
Проверка обоснованности начальной цены Особое внимание к исполнению контракта победителем |
Особое значение уделяется закупкам с необоснованной эффективностью, которая может быть результатом недобросовестных действий победителя либо существенного завышения начальной цены контракта.
Николаев И. считает, что на практике традиционная оценка закупок на предмет исключительно экономии бюджетных средств не отражает в полной мере степени эффективности закупок и может применяться только для оперативного анализа. При такой оценке из анализа выпадает ряд важнейших показателей, в частности - уровень конкурентности, соблюдение законодательства при размещении заказов, дисциплина планирования и исполнения контрактов. Кроме того, имеются изъяны при расчете экономии относительно начальной цены контракта, поскольку такой расчет не учитывает обоснованности определения начальной цены и реальных рыночных условий ценообразования. Поэтому вводится аналитическая оценка эффективности государственных закупок РФ, учитывающая вышеперечисленные факторы14.
По итогам отчетного периода (квартал, полугодие, 9 месяцев, год) рассчитывается комплексный показатель эффективности закупок всех государственных заказчиков РФ.
Для определения комплексного показателя применяются наиболее важные показатели, демонстрирующие главные составные части проведения закупок и дающие возможность формализовать подход к оценке эффективности несмотря на особенности тех или иных заказчиков и отраслей размещения заказа.
Показатели характеризуют все стадии процесса размещения заказа -планирование, размещение заказа, исполнение контракта и дают наиболее полное представление о состоянии размещения заказов.
При расчете, в частности, используются следующие показатели:
1. К1 - экономия при размещении заказов.
Наиболее важный показатель. Показывает, насколько эффективно с точки зрения экономии бюджетных средств проводятся закупки заказчиком. При этом важно, что для сравнения применяется не начальная цена контракта (которая может быть определена неверно), а средние сложившиеся за квартал по отрасли цены предложений участников (учитываются в относительных величинах - проценте снижения начальной цены).
К1=Е/А*10, где:
Ед - достигнутая экономия при размещения заказов за отчетный период;
Еср - средняя экономия по конкретной отрасли размещения заказов по всем заказчикам за отчетный период.
Экономия определяется на основе сопоставления цены товара (работы, услуги) закупленного по результатам размещения заказа, со средней ценой товара (работы, услуги) предложенной поставщиками по следующей формуле:
Б(Цс) - сумма средних цен предложений поставщиков (в случае конкурсов, котировок - средние цены, указанные в заявках, в случае аукционов - цены предложений всех участников аукциона) в целом за период по заказчику (либо за период по заказчику по отрасли размещения).
В случае отсутствия предложений, кроме предложения, по которому заключен контракт - для расчета принимается начальная цена контракта.
8(Цк) - сумма цен предложений, по которым заключен контракт в целом за период по заказчику (либо за период по заказчику по отрасли размещения).
Для определения достигнутого показателя экономической эффективности размещенных заказов за отчетный период применяется следующая формула:
Б(Цс) - сумма всех средних цен предложений поставщиков в
отчетном периоде по всем заказчикам либо по всем заказчикам по конкретной отрасли;
Я(Цк) - сумма всех цен контрактов, заключенных по итогам
размещения заказов, по которым определялась экономическая
эффективность в отчетном периоде либо по всем заказчикам либо по всем заказчикам по конкретной отрасли.
2. К2 - соблюдение законодательства при размещении заказов.
Показатель учитывает наличие установленных нарушений размещения заказов у заказчика в течение каждого квартала. Важность показателя определяется тем, что отсутствие нарушений и возможных злоупотреблений - неотъемлемая и важнейшая часть построения эффективной системы государственных закупок.
При отсутствии в отчетном периоде нарушений у заказчика значение критерия будет определяться равным: К2=10 баллов.
В случае установления нарушений при размещении заказов в отчетном периоде значение критерия определяется по формуле:
К2=10*(1-Кн/Крз), где:
Кн - количество нарушений в отчетном периоде;
Крз = 10, при количестве размещенных заказов в отчетном периоде менее 10;
Крз = фактическому количеству размещенных заказов в отчетном периоде, если оно больше или равно 10.
При получении результата = 0 или отрицательного результата (-) значению критерия присваивается - 0 баллов.
Учитываются нарушения, установленные по итогам проверок, рассмотрения жалоб участников размещения заказа.
3. К3 - доля конкурентных закупок.
Учитывается доля закупок в общем объеме, проведенная путем проведения торгов либо запросов котировок цен у оцениваемого заказчика в сравнении со средним показателем по всем заказчикам. Важность показателя определяется тем, что только конкурентные закупки позволяют обеспечить экономическую эффективность системы государственных закупок, сокращение доли закупок у единственного источника - одна из наиболее важных составляющих эффективности.
К3= (Pрассм/Рср)*100, где:
Ррассм. - доля закупок, осуществленных путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок цен у рассматриваемого заказчика;
Рср - доля закупок, осуществленных путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок цен в среднем по всем государственным заказчикам.
При этом не учитываются закупки у субъектов естественных монополий и иные закупки, которые не могут быть осуществлены на конкурентной основе
4. К4 - выполнение планов при размещении заказов.
Система планирования - важнейший аспект размещения заказа, позволяющий сбалансировать систему закупок. Показатель оценивает систему планирования каждого заказчика. Выявляется наличие отклонений в фактически проведенных закупках от плана - наличие незапланированных закупок, непроведение запланированных закупок, нарушение сроков проведения закупок.
Базовое значение К4=10.
При наличии отклонений фактических размещений заказа от плановых, в частности:
1) наличие внеплановых размещений;
2) нарушение сроков размещений;
3) неразмещение запланированных заказов (К4=0).
5. К5 - дисциплина исполнения контрактов.
По сути, размещение заказа не заканчивается на этапе заключения контракта. Для оценки эффективности размещения необходимо оценить
основную цель размещения заказа - получение тех благ, для которых оно и проводилось. Поэтому в систему показателей оценки вводится показатель оценки исполнения контрактов на предмет сроков исполнения, качества исполнения и иных.
Выявляются следующие нарушения:
1) незаключение контракта;
2) нарушение сроков передачи контракта на подписание;
3) нарушение сроков регистрации контракта;
4) нарушение обязательств по контракту;
5) нарушение сроков уведомления об исполнении (расторжении) контракта.
Базовое значение К5=10
При наличии нарушений дисциплины при заключении и исполнении контрактов по вине заказчика, в частности:
1) незаключение контракта;
2) несоблюдение сроков передачи контракта на подписание;
3) несоблюдение сроков регистрации контракта;
4) несоблюдение обязательств по контракту;
5) несоблюдение сроков уведомления об исполнении (расторжении) контракта (К5=0).
6. К6 - обоснованность определения начальной цены контрактов.
Показатель эффективности расходования средств необходимо дополнить показателем обоснованности определения начальной цены контракта. Сложилась практика, когда начальная цена контракта определяется не на основе реальной рыночной конъюнктуры, а иными путями - произвольно, исходя из имеющихся лимитов бюджетных ассигнований, только из опыта предыдущих закупок и т.п. Показатель позволяет определить, насколько верно заказчик определяет начальные цены контрактов и оценивает, насколько велико отклонение начальной цены контракта от среднеотраслевой.
Рассчитывается отклонение определенной заказчиком начальной цены контракта от средней цены контракта, предложенной участниками размещения заказа.
В случае, если отклонение не превышает средней экономии по отрасли К6=10.
В случае наличия указанного отклонения, применяются понижающие коэффициенты:
1. Отклонение до 5% - К6=10*0,9.
2. Отклонение до 10% - К6=10*0,8.
3. Отклонение до 15% - К6=10*0,7.
4. Отклонение до 20% - К6=10*0,5.
5. Отклонение свыше 20% - К6=0.
В случае отсутствия сведений по данной отрасли, показатель не применяется, показателю К1 присваивается вес 0,5.
Итоговый показатель комплексной оценки рассчитывается путем суммирования значений по каждому критерию с учетом их весовых коэффициентов:
K = К1*Х1 + К2*Х2 + К3*Х3 + К4*Х4+ К5*Х5 + К6*Х6, где Xn -весовые коэффициенты,п=1,6.
Весовые коэффициенты показателей определяются экспертным путем исходя из сравнительной значимости каждого показателя комплексной оценки.
Для оценки эффективности деятельности используется следующая балльная шкала:
Таблица 5. - Балльная шкала для определения оценки эффективности
деятельности государственных закупок
|
Итоговый показатель комплексной оценки (П), в баллах |
Оценка эффективности деятельности |
|
К>=8 |
Эффективная |
|
6=<К<8 |
Умеренно эффективная |
|
5=<К<6 |
Неэффективная |
|
К<5 |
Неудовлетворительная |
Исходные данные для проведения оценки эффективности государственных закупок приведены в таблице 8 «Приложение Е».
В РФ наиболее эффективными способами государственных закупок являются запросы котировок, открытые конкурсы, открытые аукционы. С моей точки зрения, в отношении этих способов проведения госзакупок особых действий принимать не следует, так как они имеют нормативную
степень эффективности расходования бюджетных средств. Менее эффективными способами государственных закупок являются торги на товарных биржах и закупки товаров из единственного источника. Поэтому для данных способов проведения госзакупок необходимо принять следующие меры: изучить рынок, привлечь поставщиков и более точно подойти к определению начальной цены контракта.
Таким образом, итоги оценки эффективности деятельности государственных закупок позволяют:
1. Сравнить итоговые показателей по каждому из заказчиков и ранжировать заказчиков по степени эффективности проведения закупок.
2. Выявить динамику итогового показателя по каждому конкретному заказчику и в целом по области.
3. Выявить «проблемные» места в деятельности каждого заказчика путем выявления, за счет каких показателей снижается эффективность закупок.
4. Оценить значение и динамику показателей, применяемых при
расчете. Особое значение здесь имеет возможность определения
среднеотраслевых и средних по области значений экономии как в сравнении с начальными ценами, так и в сравнении с усредненными предложениями участников размещения заказа.
5. Выявить подходы и дать рекомендации заказчикам по определению начальной цены контрактов.
6. Иметь полную информацию о проблемах планирования по каждому заказчику.
7. Повысить дисциплину исполнения контрактов заказчиками.
8. Анализировать имеющиеся нарушения законодательства при размещении заказов.
3 Направления совершенствования механизма организации государственных закупок
Совершенствование федерального закона №94-ФЗ о государственных закупках не прекращается с момента его принятия. С 2006 года до ноября 2010 в него было внесено 22 поправки. 2011 год открыл новый раунд законотворчества. С одной стороны, начал работу единый портал госзакупок, вступили в действие новые правила работы по электронным аукционам, оформления документации в электронной форме. С другой, и ФАС и Министерство экономического развития подготовили свои концепции изменения этого законодательного акта, и в апреле была принята новая редакция закона. Обсуждение выдвинутых концепций и сложившейся ситуации с применением 94-ФЗ сопровождалось, без преувеличения, беспрецедентными общественными дискуссиями. Правда, в основном они не были связаны с усовершенствованием закона для применения его в проектной деятельности.
Лишь некоторые из горячо обсуждавшихся и назревших изменений были учтены в последней редакции. В том числе изменен порядок определения начальной цены, установлена обязанность заказчиков обосновывать в документации о торгах начальную цену контракта с указанием источников получения информации о ценах, вплоть до ссылок на интернет-ресурсы. Вопрос предоставления гарантий тоже обсуждался не зря, в законе появились прямые указания на этот счет, однако счесть их исчерпывающими и полностью решившими проблему вряд ли возможно.
В связи с большим количеством назревших проблем применения закона №94-ФЗ, сегодня все заказчики ждут конструктивных изменений в законодательстве о размещении государственных заказов, которые позволят повысить эффективность бюджетных расходов и качество предоставляемых работ и услуг.
На этот счет были определены направления совершенствования данного закона, по состоянию на сегодняшний день проблема преобразования системы госзакупок стоит на повестке дня на рассмотрении соответствующих органов.
Впервые в 2011 г. о необходимости реформирования системы государственных закупок заявил президент РФ Дмитрий Медведев в послании Федеральному Собранию в ноябре прошлого года. Тогда же Министерство экономического развития приступило к подготовке нового законопроекта «О федеральной контрактной системе» взамен существующего 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Исполняя поручение премьер-министра РФ, лидера «Единой России» Владимира Путина все важные законопроекты выносить на общественную дискуссию, министерства, принимавшие участие в разработке документа о контрактной системе обсудили его с экспертами Общероссийского народного фронта15.
Обсуждение законопроекта транслировалось на 83 региона, 10 регионов работали с экспертами в режиме видео-связи.
По словам вице-спикера Совета Федерации Светланы Орловой, несмотря на жесткую критику в сторону 94-ФЗ, «он все-таки сыграл важную роль в развитии системы госзакупок». Она отметила, что он фактически «установил правила игры, регламентировал правоотношения» в этой сфере. В результате «сфера госзаказов стала более прозрачной». Была «сформирована единая система госзаказа, работает портал по госзакупкам».
Между тем, Орлова напомнила, что на совещании по проблемам ЖКХ президент Медведев потребовал до 1 ноября 2011 г. внести закон об ФКС на рассмотрение в правительство. Президент констатировал, что несмотря на многочисленные поправки в 94-ФЗ в России до сих пор не создана система планирования закупок. При этом, контроль за проведением торгов и их результатами практически отсутствует. Кроме того, недостаточно проработана процедура оценки качества предоставляемой продукции, нет системы установления цены. А за нарушение закона прописана недостаточная ответственность. В целом же «94-й закон не смог решить задачу повышения эффективности расходования бюджетных расходов», отметила Орлова.
Она заявила, что переход на контрактную систему - дело решенное, так как и заказчикам - государственным ведомствам, и поставщикам -бизнесу «необходим комплексный подход к совершенствованию госзакупок, механизм совершенствования контрактов, установление аудита».
Орлова напомнила, что ранее правительство под председательством премьера Путина (на 2011 г.) провело совещание, где были отмечены проблемы действующей системы и найдены их решения. После принятия закона о ФКС к контролю над процессами закупок «будут привлекаться общественные организации».
«Мы сможем планировать систему госзаказов, появится шанс не допустить к торгам аффилированные компании. Будет возможность анализировать размещаемые заказы и конечные итоги. Также сможем обязать заказчиков размещать проектно-сметную документацию на строительство», -заявила вице-спикер Совета Федерации. Она добавила, что также новым законом введется антидемпинговая система: «если при проведении торгов цена падает до 25 процентов от начальной, торги отменяются».
Орлова подчеркнула, что идеальной процедура госзакупок станет тогда, когда «граждане почувствуют качественную услугу и оптимальную цену на нее».
Замминистра экономического развития С.Ю. Беляков, в свою очередь, отметил, что общественное обсуждение законопроекта идет с 1 сентября
2012 г.: «уже поступило более 1200 поправок от Интернет-пользователей». Он отметил, что проект закона вывешен на сайте министерства, и каждый желающий может высказать свои предложения. Там же эксперты ведомства размещают свою оценку поступивших «поправок».
«Наша позиция: госзакупки - это фактор экономического развития страны. Сегодня закупки государственного сектора - это существующий фактор экономического роста, который необходимо ориентировать развитие отраслей экономики, модернизацию, инновации. Мы говорим об эффективности закупок не с точки зрения экономии бюджетных средств, а с точки зрения эффективного их расходования. Также важен элемент доверия общества государству. Сегодня властные действия в сфере госзакупок оцениваются отрицательно. Поэтому государство должно открыто тратить народные деньги, которые мы называем бюджетом РФ», - заявил Беляков.
Замминистра экономического развития отметил, что 94-ФЗ сделал свое дело, в частности, в информационной открытости системы госзакупок: «работает общероссийский портал». Также шаг вперед - это электронные аукционы. «Но концептуально закон уже не соответствует многим методам, в том числе методу минимальной цены. Поэтому был разработан новый законопроект и поправки в сопутствующие законы», - сообщил он.
Закон об ФСК, по словам бывшего замминистра экономического развития Лихачева, призван решить проблемы, с которыми не справляется 94-й. К примеру, проблему единственного поставщика. За первое полугодие
2011 года им ушли 43 процента заказов, отметил чиновник. «Эта цифра нас поразила. Сложные закупки явно не умещаются в процедуру электронного аукциона. Поэтому заказчик обходит законы, чтобы разместить заказ у единственного поставщика», - сказал Лихачев. Он добавил: судя по статистике, также «растет количество не состоявшихся процедур - 50 процентов конкурсов за первое полугодие, а это значит, что заказы также ушли к единственному поставщику».
Выход из такой ситуации - сквозной мониторинг и планирование госзакупок, возможность которых дает закон о ФКС. «Заказчик будет вынужден принимать решения ответственно и публично», - уверен Лихачев. Кроме того, «одна из новаций которая включена в закон по результатам общественного обсуждения - реестр недобросовестных заказчиков».
Наряду с этим, в законе будут прописаны многие важные механизмы, которые не доработаны или не учтены в 94-ФЗ. Это контроль процедур и аудит (контролирующие органы смогут выборочно проверить какую-либо процедуру госзаказа), механизмы, связанные с изменением контракта и его расторжением, а также механизмы борьбы с фирмами-однодневками. Будет предусмотрена возможность «регулирования взаимоувязанного цикла: прогнозирование и планирование». «План не висит в воздухе, он увязан с госпрограммами, и в открытом доступе находится иллюстрация того, как госпрограммы превращаются в объекты закупок», - рассказал Лихачев. Кроме того, будут расширены способы закупок и введен параметр предквалификации поставщиков высокотехнологичной продукции - ее заказчик сможет установить в случаях, которые будут предусмотрены правительством РФ.
«Двухэтапный конкурс прописан в законе только в случае наук, искусства и проектной работы, когда невозможно описать конечный итог закупки», - подчеркнул Лихачев16.
Замминистра экономического развития С.Ю. Беляков в 2012 г. сообщил, что будет создан общественный совет, «где более половины членов
будут представлять общественные организации, занимающиеся госзаказами». Орлова добавила, что заинтересованные в статусе общественных наблюдателей общественники уже сейчас должны готовиться к новой должности: «нужно, чтобы люди, которые будут входить в общественный совет, были подготовлены, чтобы хотя бы прочитали закон». Орлова также отметила, что в целом в сфере госзакупок остро стоит «вопрос подготовки менеджеров, кадров. Их нет. Зато есть более 100 уголовных дел, криминал «выстраивается в очередь» на конкурсах».
Спикер Мосгордумы Владимир Платонов отметил, что, действительно, криминал в сфере госзакупок «интеллектуально растет»: «он изучает законы». Между тем, по его мнению, «недобросовестные компании выявить легко: надо лишь задать вопрос, почему одна компания несколько лет ничего не выигрывала, а за несколько минут до торгов снимаются». Он также отметил, что людей, «которые готовы отдать свои паспортные данные на регистрацию фирм-однодневок - их тысячи», за что будет установлена уголовная ответственность для таких людей.
В ходе обсуждения также прозвучала реплика, что закон необходимо сделать более читаемым и сделать какие-то нормы принимаемыми на уровне правительства и законодательных органов регионов. Однако, Орлова уверена, что прямые нормы в законе лучше. «Постановления правительства могут быть оперативными регуляторами, - полагает она. - Не надо забывать, что мы уходим в интеграционное пространство Россия-Белоруссия-Казахстан».
По мнению замдиректора департамента экономического развития ХМАО Ольги Фокиной, обсуждая нормы закона, необходимо подумать и о работе общероссийского портала «Г осзакупки», так как уже сегодня сайт не справляется с объемом информации, а контрактная система «предполагает дополнительно размещать на сайте огромный массив данных: планы-графики, отчеты».
Беляков сообщил, что «технологические решения будут приниматься правительством позднее», однако о формах существования портала ответственные министерства, действительно, задумываются уже сейчас. В частности, прорабатывается версия распределения информации по госзакупкам по нескольким федеральным органам власти.
Между тем, у представителей бизнеса на развитие системы госзакупок есть несколько разных взглядов. Озвучивая, по его словам, «позицию малого
и среднего бизнеса» вице-президент «Опоры России» Виктор Климов заявил, что «94-ФЗ уравнял всех, дал возможность малым компаниям приблизиться к госзакупкам и выигрывать».
По его мнению, законопроект о ФКС некоторыми нормами представляет «возможность коррупции», к примеру, нормой о праве заказчика выбирать форму размещения заказа. Кроме того, Климов полагает, что в ряде случаев «недобросовестные заказчики смогут давить на поставщика, а механизма защиты малого бизнеса в законе нет».
Климов добавил также, что провозглашая принцип общественного контроля, законопроект не закладывает соответствующие процедуры, и, соответственно, «эффекта не будет».
Беляков отметил, что система защиты малого бизнеса, напротив, в законе прописана: «право заказчика - обременить поставщика на субподряд с малым бизнесом, почему это никого не интересует?» Также замминистра экономического развития убежден в истинности нормы о праве заказчика расторгнуть контракт. При этом, законопроектом устанавливается двадцатидневный срок до вступления расторжения в силу: «за то время это решение можно обжаловать в ФАС». Кроме того, отметил Беляков, в законе же прописана и «абсолютно выгодная новация для бизнеса: расторгнуть контракт, если нарушена система финансирования».
Вице-президент «Деловой России» Николай Остарков озвучил другую точку зрения, отметив, что его организация «поддерживает переход к контрактной системе». «Сейчас действует такая идеология, что любая кухарка может быть поставщиком государства. Ведущий критерий здесь -конкурентная цена и качество. Но эта система работает только в случае заказов на те товары и услуги, которые так или иначе приближены к биржевым. Поэтому нужно подойти системно к вопросу развития системы госзакупок и утверждать контрактную систему, которая включала бы разные системы госзаказов», - уверен Остарков.
При этом, он поддержал коллегу, отметив, что «если процедурно не пропишем систему общественного контроля, получим проблемы 94 закона». По мнению Остаркова, осуществлять контроль должны в том числе организации бизнеса .
Таким образом, в ближайшее время механизм организации государственных закупок будет преобразован в связи с принятием нового федерального закона. Остается предполагать, что новый Федеральный закон «О федеральной контрактной системе» взамен существующего 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» значительно преобразует механизм организации государственных закупок и решит существующие проблемы его реализации в Российской Федерации.
Заключение
Вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей - ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям. Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран, то они являются действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок. Поэтому система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд является мощным рычагом влияния государства на экономику.
Что касается нормативно-правового регулирования государственных закупок в РФ, то в современный период принятие Закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд является, безусловно, позитивным явлением. Но также не следует забывать о том, что в рассматриваемый Закон законодателем постоянно вносятся изменения и дополнения, что явно не способствует стабильности законодательства в рассматриваемой сфере.
Анализ динамики государственных закупок позволяет сделать вывод, что система функционирования государственных закупок в РФ характерна удельным ростом государственных заказов в структуре расходов федерального бюджета Российской Федерации, наличием опережающих темпов роста государственного оборонного заказа в общем объеме закупок, что в настоящее время обусловлено новыми стратегиями в области национальной безопасности. Также следует отметить, что наиболее часто встречающимися способами заключения государственных заказов являются: запрос котировок, открытый конкурс, открытый аукцион.
В настоящее время механизм государственных закупок в России довольно активно и эффективно работает, но есть и некоторые проблемы, тесно связанные с процедурой организации, проведения и всего механизма действия госзакупок в РФ. На мой взгляд, ключевыми проблемами государственных закупок в связи с несовершенством системы управления финансами в этой области на настоящий день все же являются коррупция, а также отсутствие гласности и прозрачности процесса государственных закупок, несовершенство нормативно-правовой базы.
В РФ наиболее эффективными способами государственных закупок являются запросы котировок, открытые конкурсы, открытые аукционы. С моей точки зрения, в отношении этих способов проведения госзакупок особых действий принимать не следует, так как они имеют нормативную степень эффективности расходования бюджетных средств. Менее эффективными способами государственных закупок являются торги на товарных биржах и закупки товаров из единственного источника. Поэтому для данных способов проведения госзакупок необходимо принять следующие меры: изучить рынок, привлечь поставщиков и более точно подойти к определению начальной цены контракта.
Необходимо отметить, что в ближайшее время механизм организации государственных закупок будет преобразован в связи с принятием нового федерального закона. Остается предполагать, что новый Федеральный закон «О федеральной контрактной системе» взамен существующего 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» значительно преобразует механизм организации государственных закупок и решит существующие проблемы его реализации в Российской Федерации.
Список использованных источников
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 30.12.2008, с изм. от 09.02.2009) // Собрание законодательства РФ, - 1998, - N 31.
2. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 20.07.2012, с изм. от 16.10.2012) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
3. Федеральный закон от 20.04.2007 N 53-Ф3(ред. от 08.05.2009)"О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011).
4. Сайт Министерства экономического развития РФ [Электронный ресурс]: Интернет источник. - Электрон. дан. (1 файл). - Режим доступа: http: //www.economy. gov.ru
5. Структура и динамика расходов [Электронный ресурс]: Интернет
источник. - Электрон. дан. (1 файл). - Режим доступа: //
http: //info .minfin.ru/fbrash. php
6. Структура и динамика расходов федерального бюджета по разделам
классификации расходов [Электронный ресурс]: Интернет источник. -Электрон. дан. (1 файл). - Режим доступа: //
http: //info .minfin.ru/proj ect_fb_rashod.php.
7. Финансы. Под ред. Родионовой В.М. Учебник - М.: Финансы и статистика. 1993 г.
8. Кузнецов К. В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. — М. Альбина Паблишер, 2003.
9. Грязнова, А.Г. Финансы: Учебник /. А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина. -М.: Финансы и статистика, 2007.
10. Бабич, М. А. Государственные и муниципальные финансы: учебник / М. А. Бабич, Л. И. Павлова - М. : Юрайт, 2001.
11. Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в Российской экономике: Автореф. дисс. док. экон. наук. - М.: 2009. - 56 с
12. Андреева Л. Новое в законодательстве о государственных и муниципальных закупках.// Хозяйство и право. -2006. -№1.
13. Моклаков А. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : комментарий к новому закону // Право и экономика, 2005. - N 11.
14. Львов Д. Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. №53-ФЗ. Механизмы применения и основные изменения в процедурах государственных и муниципальных закупок. // Вопросы местного самоуправления. -2007 (14).- 4.
15. Рябухин С.Н. Актуальный проблемы государственных закупок и соблюдение принципов эффективности расходования бюджетных средств. // Имущественные отношения в РФ. -2006.-№5 (56).
16. Мартьянов, А. В. Актуальные проблемы управления
государственными заимствованиями Российской Федерации. // Финансы и кредит. - 2010. - № 8.
17. Кузнецова И. Госзакупки - проблемы и их решение. // Бюджет. - 2005. Январь.
18. Смотрицкая И.И. Концептуальные подходы к развитию
консолидированной системы государственных закупок в России. //
Экономика и управление. -2009.-1(50)
19. Системе госзакупок показали новый уровень развития. [Электронный ресурс]: Интернет источник. - Электрон. дан. (1 файл). - Режим доступа: // http://www.sibzakaz.ru/press centr/gnews/sisteme goszakupok pokazali novyj u roven razvitiya/
20. Типовой закон Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) о закупках товаров, работ и услуг (1994). [Электронный ресурс]: Интернет источник. - Электрон. дан. (1 файл). - Режим доступа: // http: //www.uncitral .org/
21. Плещенко В. И. Проблемы корпоративных и государственных закупок в переходной экономике России // Маркетинг в России и за рубежом, 2012. - № 1.
22. Бордунова С.А. Об изменениях в Федеральном законе " О государственных закупках" // Право и экономика, 2009. - N 1.
23. Смотрицкая И., Черных С. Государственные закупки и формирование инновационной экономики // Вопросы экономики, 2010. - N 6.
24. Терещенко Д.А. Единый порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд как способ минимизации бюджетных расходов. // Региональная экономика: теория и практика, 2010. - N 48.
25. Калмыков Ю. П. Госзакупки: как расходуются средства бюджета. // Финансы, 2012. - № 4. - С. 12-16.
26. Николаев И., Калинин А. Оценка эффективности системы государственных закупок России. // Общество и экономика, 2004. - N 10.
27. Яшина Н. И., Виноградова Я. О. Повышение эффективности расходования средств бюджета на основе совершенствования способов размещения государственного заказа // Финансы и кредит, 2012. - № 4.
28. Порт М.С. Взаимосвязь развития системы государственных закупок и региональной экономики. // Региональная экономика: теория и практика, 2008. - N 16.
32. Яковлев А. А. Система госзакупок: на пути к новому качеству. // Вопросы экономики, 2010. - N 6.
Приложение
Структура управления государственными закупками
Рисунок 1. - Структура управления государственными закупками
Влияние государственных закупок на величину национального дохода
Рисунок 2. - Влияние государственных закупок на величину национального дохода
«Приложение В»
Перечень основных этапов создания системы электронных государственных закупок в России
Таблица 6.
Таблица 6. - Перечень основных этапов создания системы электронных государственных закупок в России
Динамика закупок для государственных нужд в 2006-2011 годах
(млрд. руб.)
Рисунок 3. - Динамика закупок для государственных нужд в 2006-2011 годах
(млрд. руб.)
Структура закупок для государственных нужд в 2008-2011 годах (млрд.
руб.)
Рисунок 4. - Структура закупок для государственных нужд в 2008-2011 годах
(млрд. руб.)
Модель управления государственными закупками, предполагающая консолидацию функций в рамках создаваемого
Федерального агентства
Таблица 7. - Модель управления государственными закупками, предполагающая консолидацию функций в рамках создаваемого
Федерального агентства
Исходные данные для проведения оценки эффективности государственных закупок
Таблица 8. - Исходные данные для проведения оценки эффективности
государственных закупок
Скачать курсовую:
Пароль на архив: privetstudent.com