1.2 Формы и способы муниципальных заимствований
Форма [ от лат. forma] — это вид, устройство, тип; структура, конструкция чего-либо, характер которой обусловлен содержанием. В экономике, основанной на принципах свободного рынка, заем наряду с налогом является формой мобилизации средств в бюджет региона. Однако, в отличие от налога, правоотношения, возникающие при муниципальном займе, являются кредитными и складываются по поводу заемных средств органов местного самоуправления на условиях возвратности, срочности и платности [7]. Особенностью данных правоотношений является обязательное участие в них территориального органа исполнительной власти, выступающего в роли заемщика.
Для получения заемных средств органы региональной и местной власти используют следующие формы заимствования:
1) банковский кредит — привлечение заемных средств путем установления кредитных отношений с коммерческим банком на условиях возвратности, срочности и платности.
2) вексельный заем — эмиссия казначейских векселей и казначейских обязательств — ценных бумаг со сроком обращения менее 1 года. Согласно мировой практике в силу своего краткосрочного характера выпуск данных бумаг не преследует инвестиционных целей, так как они предназначены для финансирования дефицита бюджета текущего года, поэтому они традиционно относятся к инструментам денежного (финансового) рынка. Характерная особенность казначейских обязательств заключается в их способности выступать в качестве средства платежа в расчетах предприятий с бюджетом (например, при уплате налогов).
3) облигационный заем — эмиссия облигаций муниципального займа — ценных бумаг со сроком обращения более 1 года. Принято считать облигации инструментом фондового рынка (рынка капиталов), что имеет принципиальное значение, поскольку подразумевается, что привлеченные средства направляются на развитие основных фондов, а проекты, под которые выпускаются облигации, имеют инвестиционную направленность [13].
В отечественной литературе в ряде случаев происходит смешение понятий, и термин «облигация» трактуется расширенно, включая в себя любые долговые обязательства. В докризисный период более 70% российских муниципальных облигационных займов1 была выпущена на срок до 1 года, что отражает в целом нецелевой характер российского рынка муниципальных займов.
Таким образом, придерживаясь экономической терминологии, из-за небольшого срока обращения и, как следствие, неинвестиционного характера большинство российских муниципальных облигаций следует относить не к инструментам рынка капиталов, а к инструментам денежного рынка. Обслуживая, в первую очередь, текущие нужды бюджета, российские муниципальные облигации согласно западной терминологии являются казначейскими обязательствами и казначейскими векселями — в зависимости от того, применяются они в качестве средства платежа в расчетах с бюджетом-эмитентом или нет.
В зарубежной практике банковский кредит, привлеченный органом местной власти, может перейти в ликвидную оборотоспособную форму путем выпуска производных долговых ценных бумаг — так называемых «сертификатов участия», что подтверждает общемировую тенденцию «секьюритизации» долга[8].
Имея зачастую различные названия, все формы муниципального долга однородны по своему экономическому содержанию, так как представляют собой долговые обязательства государства-заемщика в лице различных уровней власти перед населением-кредитором. Кроме общеупотребительных в экономической литературе терминов «муниципальный заем» и «муниципальный кредит», под которыми подразумевается муниципальное заимствование в любой его форме, в мировой практике используются термины «облигация», «сертификат», «казначейский вексель», «казначейское обязательство» и др., означающие конкретные средства заимствования[8].
В мировой практике к таковым относят заимствования, осуществляемые уровнями государственной власти ниже центрального правительства путем выпуска долговых ценных бумаг на срок более 1 года.
В случаях, когда необходимо разграничить займы, выпущенные российскими органами власти разных уровней, некоторые исследователи пользуются терминами, общеупотребимыми в российской экономической литературе, в которой российские муниципальные займы разделяются на субфедеральные, выпущенные субъектами Федерации, и собственно муниципальные, выпущенные муниципальными образованиями[8].
При выборе формы муниципального займа для эмитента решающее значение имеет, с одной стороны, стоимость обслуживания долга, с другой — наличие финансовых ресурсов в необходимых размерах на соответствующем рынке капиталов. Однако если в зарубежной практике наличие развитого финансового рынка предполагает, что заемные возможности рынка всегда превышают потребности эмитента, то в современной России зачастую эмитент сталкивается именно с отсутствием финансовых ресурсов в необходимом ему объеме на соответствующем рынке капиталов.
Однако, в современных российских условиях получение банковских кредитов затруднительно, запуск вексельных программ с целью финансирования бюджетного дефицита ограничен федеральными законодательными актами, размещение сколько-нибудь долгосрочных облигационных займов невозможно из-за краткосрочного характера рынка заимствований[9].
Выход на рынки капиталов в современных условиях государственного устройства стал новым элементом финансовой компетенции местных властей. Однако при этом обнаруживаются как совпадения, так и противоречия общефедеральных, региональных и муниципальных интересов по всем аспектам эмиссии, обращения и обслуживания соответствующих долговых обязательств[9].
Подводя итог вышесказанного, очевидно, что заем является формой мобилизации средств в бюджет региона. Для получения заемных средств органы региональной и местной власти используют следующие формы заимствования: банковский кредит, вексельный заем, облигационный заем. Имея зачастую различные названия, все формы муниципального долга однородны по своему экономическому содержанию, так как представляют собой долговые обязательства государства-заемщика в лице различных уровней власти перед населением-кредитором. В случаях, когда необходимо разграничить займы, выпущенные российскими органами власти разных уровней, некоторые исследователи пользуются терминами, общеупотребимыми в российской экономической литературе, в которой российские муниципальные займы разделяются на субфедеральные, выпущенные субъектами Федерации, и собственно муниципальные, выпущенные муниципальными образованиями.