2 Анализ влияния СМИ на политическую деятельность (на примере выборов)
2.1 Анализ нормативно-правовой базы
Развитие законодательства о предвыборной агитации в Российской Федерации берет свое начало с 1994 г. Именно тогда были приняты первые основополагающие законы о выборах («Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации»), содержавшие отдельные главы о предвыборной агитации.
Новые редакции этих законов более детально и тщательно регулировали особенно сферу осуществления предвыборной агитации через СМИ.
И хотя изменения в правовом регулировании агитационной деятельности произошли серьезные, в сущности, принципиальные аспекты остались неизменными:
— государственные СМИ обязаны предоставлять определенный объем эфирного времени (печатных площадей) для целей предвыборной агитации бесплатно;
— сохранилась возможность предоставления государственными СМИ своих ресурсов за плату (правда, с 1999 г. это стало обязанностью);
— бесплатное и платное эфирное время на государственных телерадиоканалах распределяется между участниками избирательной кампании на равных основаниях посредством жеребьевки;
— негосударственные СМИ вправе участвовать в процессе осуществления предвыборной агитации (при условии равенства оплаты) либо отказаться от этого участия;
— сохранилось право муниципальных СМИ на участие в предвыборной агитации (ранее это было их обязанностью).
Избирательное законодательство, обновленное в 2002 году, сохранило указанные принципиальные моменты. Самые же существенные изменения, как уже упоминалось, связаны с попыткой разграничения информирования СМИ избирателей и предвыборной агитации, проводимой в них.
Закон предлагает обновленную законодательную концепцию понятия предвыборной агитации. Предвыборная агитация определяется им как «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» (пункт 4 статьи 2).[8]
Кроме изменений в самом понятии предвыборной агитации, вводится развернутый перечень действий, которые будут признаваться агитационными в случае осуществления их в ходе избирательной кампании (часть 2 статьи 48). Этот перечень описывает все возможные варианты агитационной деятельности. Нет необходимости говорить о том, что такой подход в значительной степени уменьшил бы субъективизм при выделении агитационных материалов из всех журналистских материалов, освещающих различные аспекты выборов и сопутствующей им политической деятельности.
В то же время указанное разграничение не лишено недостатков, которые могут привести к весьма неблагоприятным последствиям для освещения СМИ избирательных кампаний. К агитационным действиям отнесено описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов), а также распространение в информационных и аналитических журналистских материалах сведений, не связанных с профессиональной деятельностью кандидата.
Отнесение же материалов и сообщений СМИ с таким содержанием к агитационным фактически может негативно отразиться на полноте информации, которую избиратели получат о тех, кто претендует на замещение выборных должностей. Таким образом, следуя уже этим требованиям, СМИ должны будут либо радикально ограничивать объем распространяемой в них информации о кандидатах и участниках партийных списков, либо идти на нарушение норм закона со всеми вытекающими из этого последствиями.
Если существует необходимость вводить какие-то ограничения в отношении того, что СМИ могут делать и чего они не могут делать в ходе избирательной кампании, тогда представляется логичным применять данные правила в течение конкретно указанного периода времени проведения данной кампании.
Не подлежит сомнению и то, что избиратели подвержены влиянию СМИ и в более ранние периоды времени. Группы мониторинга работы СМИ, например, всегда начинают свою работу задолго до начала официальной кампании.
Если ранее момент начала предвыборной агитации в СМИ не был однозначно зафиксирован в законодательстве, то теперь законом установлен четкий момент, с которого на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается агитационный период: за 30 дней до дня голосования (п. 2 ст. 49).[8] Данные сроки будут действовать независимо от уровня избирательных кампаний.
В российском законодательстве о выборах была осуществлена попытка достаточно точно определить, какие средства массовой информации следует считать «государственными». Именно так, для краткости, применительно к российской действительности наиболее правильно именовать СМИ, на которые возложены особые обязанности в период выборов: в первую очередь предоставлять свои эфирное время и печатную площадь в определенных объемах и бесплатно.
Государственными являются те редакции периодических печатных изданий и телерадиокомпании:
— учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, организации;
— и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации;
— и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, референдума имеется государственная доля (Статья 47).[8]
После принятия решения о назначении выборов регистрирующий орган (Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций) обязано представить в Центральную избирательную комиссию перечень государственных СМИ, которая и публикует его в официальных изданиях.
В первую очередь необходимо отметить следующую новеллу, предусмотренную в отношении организаций СМИ, обязанных предоставлять бесплатное эфирное время и бесплатную печатную площадь. Законом установлено, что в случае одновременного проведения на одной и той же территории нескольких избирательных кампаний и совпадения в указанных кампаниях периодов проведения агитации в СМИ общий объем бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади не может быть увеличен без согласия на то организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания (п. 3 ст. 50).[8]
Коммерческие (негосударственные) СМИ в период выборов в России обладают достаточной свободой. Они, как и государственные, должны соблюдать некий минимальный стандарт требований: в части порядка освещения предвыборной агитации в информационных (новостных) программах, опубликования (обнародования) результатов социологических опросов, запрета журналистам, должностным лицам и творческим работникам СМИ участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации, если они являются кандидатами либо доверенными лицами кандидатов.
В отношении негосударственных организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий предусматривается условие, лишь при наличии которого они вправе предоставлять эфирное время, печатную площадь для целей предвыборной агитации. Речь идет о том, что они должны быть учреждены не менее чем за год до начала избирательной кампании. Иные негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных периодических печатных изданий не вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам эфирное время, печатную площадь (п. 4 ст. 50).[8]
Негосударственные СМИ вправе вообще отказаться от участия в избирательной кампании.
Существует еще один нюанс, если негосударственные (коммерческие) СМИ все же принимают участие в проведении предвыборной агитации — они, как вещательные, так и печатные, обязаны соблюсти требование единства условий оплаты (причем цены должны быть не только равными для всех участников избирательной кампании, но и опубликованы в течение определенного промежутка времени — не позднее дня, когда начинается выдвижение кандидатов (списков кандидатов). Нарушение срока публикации делает невозможным участие коммерческих СМИ в проведении предвыборной агитации.
Особым условием для негосударственных (коммерческих и муниципальных) телерадиокомпаний в случае их участия в осуществлении предвыборной агитации является необходимость обеспечения еще и равных условий предоставления эфирного времени (п. 8 ст. 51).[8]
Это означает, что коммерческие и муниципальные телерадиокомпании должны обеспечить возможность получения каждым участником выборной кампании равного объема эфирного времени, а также обеспечить равные условия выхода в эфир предвыборных материалов, то есть, провести жеребьевку выделенного эфирного времени. Иной способ распределения позволит поставить под сомнение равенство условий предоставления эфирного времени.
Хотелось бы обратить внимание на то, что ни Центральная избирательная комиссия, ни регистрирующий (лицензирующий) орган — Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций — не вправе накладывать какие-то особые обязанности на СМИ. Все вопросы, связанные с регулированием предвыборной агитации, в России отнесены на уровень закона (п. 10 ст. 51).[8]
В России сложившейся и тем более окончательной схему взаимодействия государственных органов и СМИ, конечно, назвать нельзя. Происходят реорганизации Правительства России и регистрирующего органа, ликвидация старых и создание новых органов в сфере СМИ, стремительно меняется законодательство о предвыборной агитации. Прошедший период позволяет сделать только один непреложный вывод — практика продемонстрировала необходимость существования не входящего в систему органов исполнительной власти профессионального органа по проблемам СМИ.
В задачи Центральной избирательной комиссии РФ (далее — ЦИК РФ) и всей системы избирательных комиссий входит обеспечение законности выборов, реализация и защита избирательных прав граждан России, а также осуществление всего комплекса мер по подготовке и проведению выборов. В части же проведения предвыборной агитации ЦИК публикует по представлению МПТР России перечень государственных СМИ, проводит жеребьевки по распределению эфирного времени на общероссийских государственных каналах, публикует ее результаты. Центральная избирательная комиссия также рассматривает жалобы и заявления, связанные с предвыборной агитацией, а в необходимых случаях обращается с представлениями в регистрирующий (лицензирующий) орган о привлечении СМИ к ответственности за допущенные нарушения или непосредственно в суд.
Роль Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций пока ограничивается формальным вынесением предупреждений СМИ, в отношении которых поступили официальные представления ЦИК РФ.
В России с жалобами на незаконные решения или действия (бездействия), нарушающими избирательные права и установленные гарантии, согласно законодательству могут обратиться в суд избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения (блоки) и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также избирательные комиссии (ст. 75).[8]
При этом в случае, если указанные в жалобе нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, ЦИК РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу.
Установлено, что решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. Решение по жалобе на решение избирательной комиссии об итогах голосования и результатах выборов суд обязан принять не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы (ст. 78).[8]
Упоминалось, что сегодня в России отсутствует неправительственный орган в сфере СМИ.
Рассмотрением споров и жалоб по предвыборной агитации занимается только рабочий орган ЦИК РФ — Рабочая группа по рассмотрению жалоб, связанных с предвыборной агитацией, в состав которой входят как члены ЦИК РФ и специалисты в области избирательного права, так и представители избирательных объединений и общероссийских государственных СМИ.
Рабочая группа рассматривает жалобу, заслушивает все заинтересованные стороны, в необходимых случаях запрашивает в органах и организациях необходимые документы и материалы и выносит свои рекомендации (решение) на рассмотрение ЦИК РФ, которая и принимает решение по существу. Деятельность Рабочей группы протоколируется, ведется стенограмма.
В особо сложных случаях итогом рассмотрений является обращение ЦИК РФ в правоохранительные органы, прокуратуру, суд.
В России с 1993 г. действует запрет на осуществление предвыборной агитации в день голосования и в день, предшествующий дню голосования.
Прекращаются не только агитационные мероприятия, но и информационные сообщения о кандидатах, избирательных объединениях и блоках в связи с их выборами. Контроль над соблюдением данного запрета обеспечивается ЦИК РФ, МПТР России и правоохранительными органами.
С 1994 по 2002 г. в России существовал запрет на опубликование (обнародование) в СМИ в течение трех дней до дня голосования, а также в день голосования результатов опросов общественного мнения. Важной новеллой, предусмотренной Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года в отношении обнародования данных вопросов, является увеличение так называемого «периода молчания»: опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения не допускается в течение пяти дней до дня голосования. Этот запрет действует и в отношении обнародования такой информации и в сетевых СМИ: законом прямо говорится, что пятидневный «период молчания» распространяется и на обнародование результатов опросов и в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования.
В 1999 г. законодатель предпринял попытку воспрепятствовать использованию результатов опросов в качестве формы предвыборной агитации: в ходе каждой из предшествующих избирательных кампаний фальсифицированные результаты опросов имели своей задачей ввести избирателя в заблуждение, повысить шансы «своего» кандидата и минимизировать шансы конкурентов. В законодательство была введена норма, согласно которой при публикации результатов опросов общественного мнения СМИ обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (так называемую «выборку»), метод сбора информации, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года опубликование опросов общественного мнения однозначно определил как разновидность информирования избирателей. При этом было закреплено, что нарушение требований к обнародованию результатов опросов общественного мнения (например, неполное указание либо неуказание сведений, обязательных для упоминания при обнародовании полученных при проведении опросов данных) влечет за собой признание информационных материалов, содержащих такие сведения, агитационными (п. 1 ст. 46).
Этим же законом был расширен перечень сведений, обязательных для указания организациями СМИ при обнародовании результатов опросов общественного мнения: среди прочих данных необходимо упоминать регион проведения опроса, а также лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) его публикацию (п. 2 ст. 46 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
В России запрещено «злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации». При осуществлении предвыборной агитации не допускаются «агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, а также злоупотребление свободой массовой информации в иной форме, определенной законодательством Российской Федерации. Предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, выступления кандидатов, их доверенных лиц, представителей избирательных объединений, избирательных блоков, иные агитационные материалы не должны содержать призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, а также не должны быть направлены на пропаганду войны. Не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости» (ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Законодательство относит к злоупотреблениям свободой массовой информации, в частности, использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, распространения порнографических материалов, пропаганды наркотических и психотропных веществ и т.д.
В России СМИ освобождены от ответственности (применительно к предвыборной агитации) лишь за нарушения, совершенные кандидатами в прямом эфире. За нарушения, допущенные самими СМИ, а также кандидатом, если материал с предвыборной агитацией идет в записи, ответственность возлагается на СМИ. Упоминалось, что подобная ситуация несправедлива: ведь СМИ не вправе отказать в предоставлении бесплатного эфирного времени кандидату. И возлагать в этой ситуации за допущенное третьим лицом нарушение неправильно.
В России проблемы предварительного согласования сообщений и материалов не существует. Законодательство о СМИ и выборах в этой связи содержат достаточно четкие и недвусмысленные положения.
Согласно Закону о СМИ, требование от редакции СМИ со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, признается цензурой и не допускается.
Создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, запрещается.
Либерально законодательство и к кандидатам — им гарантируется свобода определения содержания и характера предвыборной агитации. Однако некоторые ограничения все же должны быть соблюдены.
Использование изображения физического лица, положительных высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении, избирательном блоке в агитационных материалах возможно только с письменного согласия данного физического лица. Данное ограничение не распространяется на использование кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками в предвыборной агитации публично высказанных и обнародованных мнений с указанием даты (периода времени) этого обнародования и наименования СМИ, в котором было осуществлено это обнародование. Ссылка в агитационных материалах на положительное высказывание о кандидате, об избирательном объединении, избирательном блоке, общественном объединении, входящем в избирательный блок, физического лица, не имеющего в соответствии права проводить предвыборную агитацию, допускается только в случае, если это мнение было обнародовано до официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, и должна содержать сведения о дате (периоде времени) этого обнародования и наименование средства массовой информации, в котором было осуществлено это обнародование (п. 9 ст. 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации).
Зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки не вправе использовать предоставленные им бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь для проведения предвыборной агитации за других зарегистрированных кандидатов, за другие избирательные объединения, избирательные блоки. Исключение составляет проведение предвыборной агитации зарегистрированными кандидатами, выдвинутыми избирательным объединением, избирательным блоком, а также избирательным объединением, избирательным блоком, выдвинувшими этих кандидатов, в отношении зарегистрированных кандидатов, выдвинутых этим же избирательным объединением, избирательным блоком (п. 2 ст. 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации).
Кандидатов, конечно, можно привлечь за злоупотребление правом на предвыборную агитацию. Но постфактум: у СМИ нет права отказа в предоставлении эфирного времени (печатной площади) на основании своего мнения о противоправном характере или содержании предвыборной агитации.[2]